以法治保障社会治理“最后一公里”

保屯路211弄旧住房拆除重建项目启动前的房屋状况海沙尔 摄

保屯路二一一弄“小梁薄板”旧住房拆除重建项目开工仪式

俯瞰新天地区域

南京东路街道向市民开展公民法治素养情况问卷调查 图片除署名外，均资料图片

公共法律服务全程参与、专业法律团队耐心答疑，让大规模旧房改造项目落地跑出“加速度”；细致周到的公职监护人制度，为孤老、独老等群体撑起“保护伞”……法治是社会治理现代化的有力保障。近年，黄浦区多措并举，着力完善法治社会建设，以法治化管理切实提高基层社会治理精细化水平，以法治保障社会治理“最后一公里”，不断提升群众满意度和社会公信力。

老旧住房改造跑出“加速度”

2022年国庆长假刚过，黄浦区保屯路211弄（部分）旧住房成套综合改造（拆除重建）项目开始意愿征询，如今在拆除旧楼的场地上，新房的地基正在施工，居民离重返家园更进一步。

保屯路211弄建造于20世纪50年代，属“小梁薄板结构”，特点是梁小、楼板薄。当年，上海为了解决住房难，建造了一批“小梁薄板房”；历经多年，房屋建筑结构存在安全隐患，亟须拆除重建。

2023年4月15日，项目签约首日生效，2023年5月31日，完成100%居民搬迁。2022年12月，黄浦区在此处启动了旧住房成套综合改造一轮意愿征询，至2023年9月28日，项目改造施工正式启动。据了解，该项目是市中心规模较大、施工难度较高的“拆落地”项目之一，也是黄浦区首个落实“两旧一村”实施意见后的旧住房成套综合改造项目；但从签约生效至开工，时间仅用了166天，刷新了全市旧住房改造项目签约生效至开工时间的最快速度。

项目推进如何跑出这样的“加速度”？最关键的还是离不开法治这一重要“法宝”。记者了解到，自项目启动后，区房管局坚持从法治思维、法治方式、法治理念和法治温度四个维度出发，在项目全流程中引入区政府法律顾问、法院及律所等法律团队为项目提供专业的法律服务，以法治保障助推改造工作，充分保障了居民群众合法权益，顺利完成了签约搬离工作。

一方面，在项目研判阶段，黄浦区房管局邀请相关部门、街道以及法律团队会商，各方围绕《上海市城市更新条例》《上海市旧住房成套改造和拆除重建实施管理办法（试行）》等法律法规进行梳理研究，围绕征询、设计、签约、搬离、建设、回搬六个要素形成工作谋划闭环，最终提炼出《保屯路211弄拆除重建项目实施流程》，厘清各环节之间的关系和责任部门，保障项目依法依规推进。

另一方面，在项目意见征询和签约及搬迁过程中，依托黄浦区公共法律服务体系，区房管局建立了分类调解等制度，并纳入专业的律师团队为居民提供必要的法律咨询和帮助。本次项目涉及351证、1232位居民，每家、每位的诉求都不尽一样。要成功实现成套综合改造，无疑签约是最关键却最难的环节。在此期间，区房管局委派律师团队全程参与现场值守，为有需要的居民“对症下药”，提供专业咨询。同时，房管部门还与街道、律师一同走访居民，深入了解居民的真实居住状况和生活需求，针对“一户一方案”围绕居民的痛点和堵点提出针对性的建议方案。

保屯路211弄旧住房拆除重建项目创造了“五个第一”：成套改造居民参与度第一；大体量旧住房改造项目启动征询至签约生效推进速度第一；100%居民签约完成的速度第一；全市大体量旧住房成套改造项目签约生效后100%搬离速度第一以及签约生效至开工时间速度第一。同时，在该项目过程中形成的《黄浦区旧住房成套改造和拆除重建操作规程（试行）》，将为全区旧住房成套改造项目提供范本。

专家点评

上海市法治研究会副会长王奕蓉：该案例紧紧围绕一个具体的旧住房成套综合改造项目，把法治思维和法治方式融入其中，既为项目的有序实施保驾护航，又让项目在法治轨道上有序推进。其中，法治力量在方案把关、意见征求、分类调解等方面扎扎实实参与进去，又由点及面总结出黄浦区旧住房更新操作规程，将法治化的操作经验固化，值得充分肯定。

让孤老纯老家庭“老有所依”

“膝下无儿无女，以后谁来管我？”作为全市老龄化和高龄化程度最高的城区之一，黄浦区不少老人如今面临这样的难题。截至2023年10月底，黄浦区60周岁以上户籍老年人口占比44%，其中，“亲属缺位”等现象日渐显著。“孤老去世没有继承人，遗产谁来保管？孤老丧失行为能力，谁做他的监护人？”如何有效解决限制或无民事行为能力人监护难题，填补社会监护真空，是摆在民政部门面前的一道难题。

2021年正式实施的《中华人民共和国民法典》公职监护人制度曾有规定：依法没有监护人的未成年人、限制或无民事行为能力成年人，其监护人由民政部门或具备履行监护职责条件的居民委员会担任。记者了解到，近年来，为贯彻落实《中华人民共和国民法典》有关公职监护人制度规定，黄浦区民政局在全市首发制定《黄浦区公职监护人操作流程》（以下简称《操作流程》），针对公职监护关系的成立、监护关系建立的程序、职责的履行、公职监护关系的终止等方面作详细规定。同时，以个案试点为先导，率先探索“民政牵头，街道协调，居委委托，法院指定，多方监督”的公职监护“五步法”，推行“3+1+X”工作机制，解决限制或无民事行为能力人监护难题，探索出一条公职监护人制度在基层落地实施的新路径。

家住南京东路街道的孤老陈老伯是监护项目首个试点个案。黄浦区民政局社会综合事务科张迤逦介绍，陈老伯77岁，未婚，无子女，曾因精神问题被家人送往精神卫生中心住院治疗，后来家人去世，目前无监护人。因其原住所在征收地块范围内，其拆迁补偿款暂由居委会保管。区民政局根据实际情况及《操作流程》，指导居委会委托律师事务所向黄浦区人民法院提出申请，经法院受理后，判决宣告陈老伯无民事行为能力。随后居委会委托律师事务所向黄浦区人民法院申请，判决指定该居委作为陈老伯的监护人，并引入第三方制定监护方案，履行监护事务，并定期向区民政局、街道汇报履职情况并接受指导监督。

“通过个案试点，民政、街道、居委会、律所等多方力量形成合力，以‘公职监护人’制度为参考，通过‘指定监护’形式，解决了孤老无监护人难题。”张迤逦介绍，经排摸统计，目前黄浦区符合公职监护条件的对象共27人，其中街道、居委会已参照公职监护“五步法”担任公职监护人的4例，进入公职监护人确认程序的2例。

“我们发现，尽管以前没有‘公职监护’这一说法，但为居民在‘家门口’就能寻求到的社会帮助，对有需要的居民，居委会已在各方面扮演起这个‘托底者’的角色。《操作流程》的出台，可以让他们的‘公职监护’更具合法性和规范性，也为彼此双方都提供多重保障。”张迤逦说。

专家点评

华东政法大学副校长、中国法治化营商环境研究院院长、法学教授罗培新：“公职监护”是民法典的制度设计，但操作落地还需要进一步的细则指引。黄浦区民政局出台操作流程本身是制度化思考的体现，而且进一步依托个案试点探索实践路径，每走一步都严守法律规定、用好法院的指定判决，引入社会服务机构，把“公职监护”这项制度安排落到了实处。

提升新天地精细化治理水平

元旦期间，漫步上海新天地的街头，只见各种独具风格的店招、装饰、外摆位及主题丰富的限时特色集市，浓厚的时尚气息让游客感到赏心悦目。

上海新天地位于黄浦区淮海中路街道，全年客流总量高达1500万人次。独有的文化特性给新天地带来人气与流量，但也对新天地区域的社会治理提出了更高的要求。提升精细化管理水平，是保证新天地街区居民、游客、商户几方共同良性互动、推动城区运行有序安全的前提保障。近年，淮海中路街道探索以法治凝聚共识，通过出台管理机制性文件，绘制区域“施工图”，循法而治形成“新天地无小事”的精细化治理新格局。

法治化是精细化管理的前提，也是城区管理取得实效的重要保障。记者了解到，2023年以来，淮海中路街道积极总结经验，目前已经初步形成了《新天地地区精细化管理标准》《新天地区域精细化管理常见问题处理标准》《新天地管理责任清单》三份管理机制性文件，持续深化完善各方面管理细则，通过引用法律法规，进一步明确政府部门和属地街道相关职责定位，厘清新天地地区治理边界，不断提升街区治理规范化、精细化水平。

淮海中路街道社区管理办副主任施天明告诉记者，这三份文件的内容制定参考了《上海市市容环境卫生管理条例》《上海市城市管理行政执法条例》等14件法律法规，从中因地制宜提炼总结了13项管理类目，形成包括新天地区域内的安全管理、秩序管理、绿化管理、景观照明管理、历史建筑保护利用、重大活动和节日保障等方面共12大类、58项细化的新天地地区网格化管理标准以及精细化管理责任清单。

“如，新天地地区不少店铺租用了历史保护建筑，还会在节庆时期对门面进行改造装扮，这些灯光、影音设备可能会给游客及建筑本身带来一定的安全隐患。《新天地地区精细化管理标准》对店招店牌、户外灯光设施等方面提出了更细化的规则，让街区治理更有抓手。”施天明说。

淮海中路街道也在积极夯实信息化设施基础，不断完善街道城运中心应急保障协同、大数据分析研判、视频会议、决策指挥等功能，让数字赋能新天地地区精细化治理。比如，通过试点推进数字孪生城区建设，街道聚焦中共一大纪念馆周边大客流管理，对客流密度、行进方向、动态变化等要素进行研判预警，多渠道向游客推送实时客流、停车泊位、疏导路线等信息，加快大客流有序分流、快速疏散。

针对已发现的管理问题，《新天地区域精细化管理常见问题处理标准》（以下简称《标准》）也同样明确了问题所属的具体部门及处置时限，旨在发挥高水平联勤联动优势实现快速处置。如，针对客流眼AI检测发现的人流客流突破最大承载量问题，《标准》规定城运单兵须在3分钟内到场，并联动多部门联勤处置。

“目前街道正在积极参与上海市首批城市管理精细化示范区创评，下一步将继续围绕机制创新、数字赋能、共治共管，努力打造精细化管理‘淮海标杆’，坚持把法治思维和法治方式贯穿到街区治理全过程，以高水平法治保障助推社区高质量发展。”淮海中路街道党工委书记陆晓钧说。

专家点评

上海社科院法学所教授彭辉：淮海中路街道坚持法治思维，系统制定新天地管理机制性文件；科技赋能、智能管理，不断完善联勤工作机制；以群众为中心，为群众提供精准细致的公共服务，探索总结出了“发掘问题、循法而治、精准导向、快速处置、三治融合”五张牌，打造出了一个多元主体参与的共建、共治、共享品质街区，提升了淮海中路街道精细化管理水平。

探索建立首个“公民法治素养评价指标体系”

2022年底，南京东路街道推出上海首个《公民法治素养评价指标体系》，并运用该指标体系进行了首次第三方测评，根据533份有效问卷数据，以及课题组47项三级指标分项赋分，得出总体综合得分为83.03分，评价等级为“较高”。如今一年多过去了，最新测评显示，得分已提升至85.05分，标志着南京东路街道公民法治素养持续提升。

南京东路街道地处上海市核心区域，是上海唯一入选“全国公民法治素养提升行动”的试点地区。黄浦区司法局南京东路司法所所长唐绮芳告诉记者，南东街道社会形态复杂，居民素质与法治意识参差不齐，要实现城市精细化治理，需以法治作为前提保障。

但她坦言，法治社会建设的成效相对法治政府建设而言，较难衡量。“探索一套能够量化市民法治素养的评价体系，不仅是提升公民法治素养的首要切口，也是评价相关工作成效的重要途径。”根据公民法治素养提升行动试点工作要求，自2022年起，南京东路街道深入剖析公民法治素养的内涵，合理确定测评重点，科学设定测评指标，构建了一套契合地区特点的公民法治素养评价指标体系。

参与南东街道公民法治素养评价指标体系设计的专家之一、上海市法治研究所副会长王奕蓉介绍，为保证测评体系的客观性与准确性，南京东路街道的公民法治素养评价指标体系分为两块：一方面通过问卷的方式测评个体的法律意识；另一方面接入街道城运中心数据库，建立大数据模型，分析地铁口共享单车的违规停车、小区飞线充电、楼道堆物、垃圾分类、文明养宠、噪声扰民等市民日常违法违规情况的发生频次与严重程度。“既能通过位次的改变，掌握普法的成效高低，也能倒逼问题涉及的相关部门进行及时处置，将普法与治理相结合。”王奕蓉说。

面向市民个人的法治意识测评问卷在内容设置上同样有巧思。王奕蓉告诉记者，为避免把“问卷”做成枯燥的“试卷”，在内容上尽量减少了法律知识考试的题目，更侧重案例化，在问卷里搭建与居民法治行为相关的场景，比如“临时停车应怎么做”“遇到电信诈骗如何解决”等，并通过案例给予群众与其生活密切相关的法治问题的解题思路，从而调动居民参与问卷的积极性。“问卷不只作测评用，也要能为群众提供便捷高效的法律服务‘工具箱’，进而激发他们主动学法守法，提升法治素养的自觉性与积极性。”

专家点评

长三角一体化法治研究院院长、华东师范大学特聘教授刘平：作为全国8个公民法治素养提升行动试点单位之一，南京东路街道构建了兼具系统性、精准性和创新性的社区居民法治“软素养”评价指标体系，从不同维度实现了对评价对象的精准画像，健全了基层法治建设“实践—反馈—再实践”工作闭环，为推进法治宣传教育量化、客观、科学评价作出了积极探索和有益尝试，具有较强的借鉴意义和推广价值。（见习记者 沈思怡）