文| 马彦军

　　一直以来，检察建议是检察机关依法履行法律监督职责的重要手段之一，也是检察机关参与社会治理的重要方式。笔者着重探讨检察机关如何更好地发挥社会治理类检察建议在社会治理中所起到的积极作用。

　　应用的现状

　　根据《人民检察院检察建议工作规定》第五条规定，检察建议主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议，其中社会治理检察建议则指人民检察院在办理案件中发现社会治理工作存在《人民检察院检察建议工作规定》第十一条规定的情形时，向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议。社会治理检察建议是检察机关参与社会治理、建设法治社会与法治国家的重要手段，但在司法实践中却未得到有效运用。以宁夏回族自治区永宁县为例，2020年以来，永宁县人民检察院共发出各类检察建议449件，其中社会治理检察建议88件，占比19.6%,回复86件，回复率为97.7%,已回复的均已采纳，涉及公安、生态环境、自然资源和规划、市场监督、农业农村、住房和建设保障、水务、应急管理、安全生产监督管理、城市管理、民政、卫生健康以及属地镇政府等职能部门。2022年，永宁县人民检察院共发出社会治理检察建议30件，占比22.22%,回复30件，回复率为100%。

　　从发出的检察建议可以发现：检察建议应用形式单一。人民检察院在办理案件中发现相关规定情形时，向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议，往往只是提出一份检察建议书。检察建议发出后，检察机关并未加大对被建议单位的监督，即使整改单位存在困难，检察机关在职能范围外也无法解决，很难做到有效的回访，最终导致检察建议落实情况不明确。

　　检察建议质量不高。由于制发检察建议的主体是检察机关，制发人是检察官，虽然检察官是法律专业类的人才，但对被建议机关、被建议行业的情况不了解，其制发的检察建议往往只停留在表面，并未深究检察建议的可操作性和可行性，导致检察建议质量不高，接受度差。

　　检察建议执行效果不佳。除了督促性检察建议以外，无论是对策性检察建议还是规范性检察建议，往往得不到及时回复，也很少被建议单位真正落实或者整改，被建议单位不能及时将相关情况反馈给检察机关，也没有相应的责任追究机制，检察建议执行效果不佳。

　　存在的问题

　　检察建议缺乏法律保障。根据《人民检察院检察建议工作规定》，检察机关在办理案件中发现社会治理工作存在某些规定情形时，可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议，被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位，经检察长决定，可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大、政府、纪检监察机关。可见，现有的法律并未明确规定有关机关负有接受检察建议的义务。检察建议更像是一种意见，一种提醒。社会治理检察建议是否能够得到采纳，往往依靠于被建议单位的重视和配合，目前没有任何强有力的手段来督促其执行。

　　配套制度不够完善。《人民检察院检察建议工作规定》第二十四条要求人民检察院应当积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议，但与其相配套的措施却尚未出台。在实践中，一些检察机关没有建立完备的跟踪回访和督促落实机制，对未落实、未整改的被建议单位也没有责任追究机制。这也导致一部分被建议单位只是作出程序性的简单回复，检察建议并未真正落到实处。

　　检察建议制发方式有待提高。在司法实践中，笔者发现检察建议的制发方式欠缺科学性，往往就是书面审查。首先，由于基层检察院一直面临着案多人少、考核压力大等问题，承办人在拟定检察建议时，往往局限于看到的案卷材料，没有时间去咨询专业人士的意见，缺乏必要的说理和论断，制发的检察建议停留在表面，法律效果和社会效果都不佳。其次，根据新颁布的《人民检察院检察建议工作规定》第十七条之规定，检察官起草的社会治理检察建议应当由本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。但在司法实践中，常常出现检察建议已经发出，法律政策研究部门甚至都不清楚的情况。最后，检察建议书正式发出前，可以征求被建议单位的意见。但在司法实践中，事前沟通的情况很少，这也导致检察建议效果不好。

　　提升的建议

　　在实体上提高检察建议质量。提高检察建议的质量可谓是提高检察建议采纳率和落实率的必要前提，一份高质量的检察建议，内容贴近实际，说理透彻，建议可行，更容易得到被建议单位的重视，社会效果更佳。如何提高社会治理检察建议的质量?一是做好事前沟通，积极推进深入调研。社会治理检察建议涉及社会治理工作中存在的漏洞和问题，也往往涉及某一行业和某一单位的某一类问题，检察官通过沟通对话、查阅相关档案资料等方式充分了解其机构设置、职能配置、管理方式和人事背景等，获取相关数据与资料，全方位总结制度、管理中存在问题和漏洞，认真剖析事发原因，并在此基础上，结合法律法规和理论资料，进行详尽的说理性和合法性论证。二是成立专家咨询委员会，广泛听取意见。检察院成立专家咨询委员会，在检察建议发出之前，听取专家咨询委员会、相关部门或者行业协会对专门问题的意见，保障检察建议更合理、更贴近实际、更具有可操作性。三是发挥法律政策研究部门的审核作用，完善检察建议的制发。社会治理检察建议，在报送检察长前，应先提交法律政策研究部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核，保证法律说理的正确，法律文书的规范，确保检察建议更为合法、合理、合规。法律政策研究部门要真正发挥审核把关的作用，做到对检察建议内容和程序的全面审核，进一步提高检察建议的质量。

　　在程序上规范检察建议的制发程序。制发检察建议应当在检察机关的统一业务应用系统中进行，实行以检察院名义统一编号、统一签发、全程留痕、全程监督。

　　在落实上建立配套制度。一是建立检察建议跟踪回访制度，承办人发出检察建议，应当注明回复期限(一般为两个月),要求被建议单位限期书面答复。同时，应当及时跟踪掌握采纳情况，对积极接受建议的，尽力协助整改;对消极接受建议的，要督促其落实整改;对于经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，可将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大、政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼。二是成立检察建议落实工作分析督导小组，对检察建议落实工作进行经常性督促检查，对落实情况和存在的问题进行定期分析研判，解决检察建议落实中的问题，提升检察建议落实效果。检察建议落实工作分析督导小组应当承担起对检察建议工作的分析与督导工作，研究提高检察建议质量、解决检察建议落实的相关问题。三是建立抄送、备案制度。对内，发出的检察建议书，应提交上一级检察院对口业务部门和本院负责法律政策研究的部门备案，可以安排专人采用报表系统对检察建议的基本情况进行月统计汇总，防止一案多发。

　　社会治理检察建议是检察机关参与社会治理的有效手段，要善于发现案件反映出来的倾向性、趋势性问题，敏锐抓住案发地区、案发部门管理上的漏洞，实事求是地提出检察建议，促进执法司法行为依法依规进行，努力做到办理一案治理一片，引领提升依法行政水平。

   作者单位：宁夏回族自治区银川市永宁县人民检察院