本刊记者 焦艳

　　“办理破产”作为优化营商环境的一项重要指标已成为各级法院立足司法职能、服务党和国家工作大局的一项重要任务。要最大限度地发挥破产制度功能，客观上需要建立执行与破产程序的衔接机制，通过资源整合实现破产案件的高效、简化办理。本刊记者在采访中了解，各地法院根据执行转破产机制的顶层设计以及地方实践，陆续探索出“执破融合”“执破直通”“执破双向互通联动机制”等模式，强化“以破促执”“以执助破”，降低破产成本，提高程序效益。就此，记者专访中国人民大学法学院教授、北京市破产法学会会长徐阳光，请他从专家视角谈“执破衔接”“执破融合”制度推进中的观察与思考。

　　本刊记者：请介绍一下当前执行程序与破产程序衔接机制的顶层设计?

　　徐阳光：从立法层面来看，当前执行转破产机制的顶层设计主要依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民诉法解释》)、《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》(以下简称《执行转破产指导意见》)来制定的。

　　从程序机制的适用条件看，应满足三个条件：一是被执行人为企业法人;二是被执行人或者有关被执行人的任何一个执行案件的申请执行人书面同意将执行案件移送破产审查;三是被执行人发生了破产原因。这三个条件表达两个层面的内涵：一方面，当前的执行程序与破产程序的衔接是以被执行人为企业法人为前提，与执行程序衔接的破产程序具体是企业破产程序，而非个人破产程序，根本原因在于在全国性立法层面上只有企业破产法，而无个人破产制度。另一方面，执行转破产机制的适用应当遵循执行当事人的意思表示，执行法院不得依职权将案件移送破产审查，我国破产制度采用当事人申请主义。《民诉法解释》第五百一十四条规定，当事人不同意移送破产的，执行法院仍应按照执行程序中“先到先得”的原则来清偿债务，这实际上也是在倒逼当事人选择破产程序来公平清理债权债务。

　　从管辖法院的角度来看，应以被执行人住所地的中级人民法院管辖为原则，基层人民法院管辖为例外。该规定虽有合理性，但一些地区基层法院破产审判力量可能更具优势。因此，对“执转破”案件的管辖采取不强制要求中级人民法院管辖的规定更为合理。

　　本刊记者：在推进执行案件移送破产审查制度的落实时需要关注哪些问题?

　　徐阳光：坚持案件移送审慎原则。这体现在执行法院与受理案件移送法院两方的职责上，如执行法院需要经过征询、决定程序方能将案件移送破产审查，移送决定的签署需要严格遵守内部决定程序。在受理案件移送的法院方面，尽管执行法院已经就执行案件是否满足破产条件作出了初步判断，但并不意味着受理案件移送的法院要遵循执行法院的意见，在接收案件时，仍需进一步审查破产原因。对此，苏州法院推行的执破融合可以作为借鉴，具体做法就是邀请破产审判庭的法官来一起判断破产原因，提前发挥执破两部门的合力。

　　同时，需注意执行转破产的“一次原则”。在同一执行案件中，受移送法院作出不予受理或驳回申请裁定的，执行法院不得再次启动程序转换。但当事人可以直接向有管辖权的法院提出破产申请。

　　当前，各地根据执行转破产机制的顶层设计以及地方实践，陆续探索出程序衔接的新模式。例如，江苏苏州、福建龙岩、浙江温州、陕西等地分别探索出“执破融合”“执破直通”“执破双向互通联动机制”等模式，强化“以破促执”“以执助破”，降低破产成本，提高程序效益。

　　同时，需要注意执行领域的立法对程序衔接的规定。目前民事强制执行法(草案)中吸收了《民诉法解释》《执行转破产指导意见》的相关规定，在执行程序与破产程序衔接上，较为突出的转变是第八十二条规定。根据规定，执行法院在金钱债权执行中，发现被执行人满足破产条件的，应当依职权将案件移送破产审查，而不需要经过执行当事人的书面同意，并且受理案件移送法院一般应当裁定受理，不予受理的，应当退回案件并说明原因。该条文确实有利于提高执行程序与破产程序的衔接效率，但对企业破产申请的当事人主义形成一定的冲击。

　　本刊记者：当下执破衔接中存在哪些问题?

　　徐阳光：就目前的制度实施情况来看，程序衔接存在以下四个方面问题：一是由于我国缺失全国性的个人破产立法，所以程序衔接上不可避免地存在不周延的情况。从执行信息系统中的数据来看，执行案件中的被执行人至少有50%是自然人，这部分被执行人无法通过程序衔接机制进入破产程序，实践中仅能参照参与分配规则处理。二是民事强制执行法(草案)对破产申请当事人主义的冲击。我个人认为应贯彻申请主义原则，执破衔接只是启动破产程序的途径之一，我们还需继续大力推广宣传破产文化理念，发挥债务人、债权人申请破产这些传统的启动破产程序的途径。三是执行程序与破产程序的衔接点在于被执行人发生破产原因，而被执行人是否发生破产原因需要执行法院先作研判，这种研判更多的是对被执行人财产与负债情况的实质审查，而执行部门并非审判业务部门，在对被执行人作前期研判时存在一定困难。四是尽管现行规则上明确规定，执行转破产方面的财产保全措施应当解除，该规定在实践中的落实难度较大，属于实务操作上的难题。我建议在破产法和民事强制执行法(草案)中对不依法解除保全措施和中止执行的行为，设计相应的法律责任。

　　本刊记者：执行程序与破产程序中的衔接机制如何完善?

　　徐阳光：首先应尽快修订企业破产法，确立个人破产制度，将“执转破”的机制扩大适用到所有执行案件中，真正发挥公平清理债权债务的功能。我建议在民事强制执行法(草案)中明确，如果立法规定了执行法院可以依职权将案件移送破产审查，必须配套规定当事人救济机制。与此同时，提高债务人、债权人申请破产的积极性，畅通破产申请和受理的司法程序，不能将破产法的市场化法治化常态化实施寄希望于依职权启动“执转破”的途径。

　　对于执行法院应否承担实质审查职能等问题。在司法职能分工的现实条件下，采取推定的方式来判断被执行人是否符合破产原因，可将“被执行人无财产可供执行分配”“被执行人可供执行的财产不足以清偿单个或多个执行债权”作为执行法院启动移送程序的实质要件。与此同时，总结推广苏州、启东、龙岩等地的执破融合、立审执破衔接的经验，更好地发挥执行与破产两个程序的功能互补和两个部门的力量协同。此外，加强破产文化的普及和推广，并在各级政府、法院中积极开展破产法知识方面的培训活动，降低法院对“执转破”存在的消极、抵触情绪。

　　本刊记者：对于破产法律制度建设中的配套机制健全方面，您有哪些建议?

　　徐阳光：除加快出台民事强制执行法、个人破产法外，在健全破产法律制度建设配套机制方面，还需要注意以下几个方面：

　　进一步加强破产审判机构和审判队伍的专业化建设，持续落实《关于加快完善市场主体退出制度改革方案》《最高人民法院关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》，推广设置破产法庭，条件成熟地区组建破产法院。同时，探索破产审判庭案件的管辖、繁简分流等程序性工作机制，简单案件快速审，繁难案件精密审，不仅符合案件审理规律，也符合司法资源合理配置的基本要求。在此基础上，可以考虑制定更高位阶的简易程序规则或者中小企业破产程序规则。

　　完善府院联动机制，确立破产事务管理部门。可以通过破产法规定政府应当确立负责破产事务管理的机构和部门，使政府正确介入破产程序常态化，尤其是涉及企业破产衍生的社会问题。例如，常态化的政府财政支持企业破产社会费用制度、建立职工工资保障基金、管理人报酬保障基金等制度，以及工商管理、企业挽救融资制度、重整企业信用修复、破产企业税务合理调整、企业破产注销、企业档案保存管理等。

　　加强破产案件审理绩效考核机制改革。破产案件办理周期相对一般民商事案件长，但审结一件破产案件客观上却能解决多个案件纠纷，为此，应当探索科学、合理的破产案件审理绩效考核机制。