做强做优做大数字经济亟需全国性法律保障

时建中 中国政法大学副校长、教授

教育部哲学社会科学实验室—中国政法大学数据法治实验室主任

党的十八大以来，党中央高度重视发展数字经济，并且将发展数字经济上升为国家战略。今年第2期《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《不断做强做优做大我国数字经济》。文章指出，发展数字经济意义重大，是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择数字经济健康发展，有利于推动构建新发展格局，有利于推动建设现代化经济体系，有利于推动构筑国家竞争新优势。面向未来，我们要充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术和实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济。党的二十大的报告指出：加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数据产业集群。

面对中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，我们要统筹国内和国际，兼顾发展与安全，遵循经济发展规律、科技进步规律、社会发展规律和法治规律，把握新一轮科技革命和产业变革新机遇，从网络、数据、平台三个层级，进一步健全网络空间法治体系，加快数据基础制度建设，明确网络空间治理的目标、原则、对象、行为规范与权利边界，保障网络和数据安全，促进数据开发利用，营造公平公正、有效竞争的网络秩序，高质量发展我国数字经济，并为全球网络空间治理和数字经济建设提供中国方案，贡献中国智慧。

安全是发展的前提，发展是安全的保障。习近平总书记指出，要完善国家安全制度体系，重点加强数字经济安全风险预警、防控机制和能力建设，实现核心技术、重要产业、关键设施、战略资源、重大科技、头部企业等安全可控。我国高度重视网络及数据安全的制度建设，与数据利用有机衔接的数据安全法治体系——以国家安全法为龙头，以网络安全法、数据安全法和个人信息保护法为骨干和主体的数据安全制度体系已经建成。

这几部法律有一个共同的特点，这就是均在第一条即立法目标中贯彻着发展与安全并重的指导思想。例如，数据安全法第一条规定规定了“保障数据安全，促进数据开发利用”，科学地解决了数据安全与数据开发利用的关系，充分体现了发展与安全并重的指导思想。因此，我们得出这样一个基本判断：与数据利用衔接的数据安全法治体系已经成型。

然而，数据开发利用的全国性法律制度亟待健全和完善。

数字经济是以数据为关键要素。因此，高质量发展数字经济，一方面，我们需要充分发挥数据要素作用，强化高质量数据要素供给，特别是要支持市场主体依法合规开展数据采集，聚焦数据的标注、清洗、脱敏、脱密、聚合、分析等环节，提升数据资源处理能力。推动数据资源标准体系建设，提升数据管理水平和数据质量。加快推动各领域通信协议兼容统一，打破技术和协议壁垒，努力实现互通互操作，形成完整贯通的数据链。推动数据分类分级管理，强化数据安全风险评估、监测预警和应急处置。另一方面，我们需要加快数据要素市场化流通。加快构建数据要素市场规则，培育市场主体、完善治理体系，促进数据要素市场流通。鼓励市场主体探索数据资产定价机制，推动形成数据资产目录，逐步完善数据定价体系。规范数据交易管理，培育规范的数据交易平台和市场主体，建立健全数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，提升数据交易效率。严厉打击数据黑市交易，营造安全有序的市场环境。此外，还需要创新数据要素开发利用机制。适应不同类型数据特点，以实际应用需求为导向，探索建立多样化的数据开发利用机制。

为了发挥数据和数字技术的牵引作用和赋能作用，提高数据开发利用的规范化程度，各地积极加大了地方立法，呈现出地方包围中央的态势，值得我们高度重视。第一，地方对数据立法的普遍需求，说明了全国性立法的必要性；第二，不同地方的差异化制度安排，影响了本应全国性统一的数字经济建设与发展，甚至影响了新发展格局的构建；第三，数字经济是以网络作为载体的，无疑应该是统一开放、竞争有序的，但是，在全国性制度安排缺失的背景下，数字经济有可能变成封闭、分割和竞争失序。

数据立法的核心是数据权属体系和数据行为规则体系。令我们感到欣喜的是，今年6月份召开的中央全面深化改革委员会第二十六次会议，审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。基于这个《意见》要建立数据产权制度，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，健全数据要素权益保护制度。要建立合规高效的数据要素流通和交易制度，完善数据全流程合规和监管规则体系，建设规范的数据交易市场。要完善数据要素市场化配置机制，更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。

毫无疑问，这个《意见》为全国性的制度安排提供了指引。但是，如果把这个《意见》转化为法律制度安排，还是有许多问题值得深入思考。

在发展数字经济的过程中，我们不仅要关注个人数据和企业数据，而且要关注政务数据。政务数据是非常重要的数据资源，深化政务数据跨层级、跨地域、跨部门有序共享，是制度水平的重要体现。只有提升政务数据的开放水平，才能够充分的释放数据红利，赋能数字经济建设。

我们注意到，在数据安全法使用了“政务数据”这一概念，前述《意见》使用了“公共数据”这一概念。在各地地方立法文件中，公共数据的外延呈现出不断扩张的趋势，由政府数据拓展到了政务数据，由政务数据拓展到了公用企业收集到的数据，公共数据的外延越广越大越好吗？公共数据与个人数据的关系如何处理？公共数据最大程度开放与个人数据最小必要收集的矛盾怎么处理？一些地方立法建立公共数据授权运营制度，有一定的必要性。但是，公共数据运营是否应该采取独家特许的方式？公共数据授权运营，必须提供哪些公众可以免费获取的基本数据服务？哪些数据服务可以收费？收费标准如何确定？如何防止政务数据授权经营成为制约政务数据开放的瓶颈？如何防止公共数据授权运营机构成为妨碍数字经济建设的数据服务垄断者？数据内容提供者和数据行为处理者的正当利益如何得到保障？这一系列的问题都必须在构建全国性的法律制度中进行思考。

习近平总书记在主持中央全面深化改革委员会第二十六次会议时强调，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。为此，我个人认为，无论是贯彻落实这个《意见》还是将这个《意见》转化为全国性制度安排，都有必要对这些问题进行追问和思考。总之，只有科学的符合经济发展规律、社会进步规律、科技进步规律和法治规律的全国性制度安排，才能最大程度保障做强做优做大我国数字经济，才能保障国家发展和安全大局。