本刊记者 侯建斌

　　据媒体报道，前不久，某地一位母亲抱着不足一岁的婴儿在某大巴车站乘车时，被工作人员拦下要求给婴儿购买车票，双方发生争执。随后，该车站工作人员回应称，按照《道路旅客运输及客运站管理规定》(以下简称《规定》)，每十位乘客才能有一个免票儿童名额，也就是仅有核定载客人数10%的儿童可以享受免票。当天，这位母亲乘坐的车辆不满足相关免票规定，因此无法给予婴儿免票服务。

　　该车站的回应迅速引发热议。有观点认为，身高1.2米以下儿童免票是常识，这也得到了国家相关部门的认可，儿童免票有限额的规定需及时修改;也有观点认为，在载客人数已满的情况下，允许再搭乘不超过核定载客人数10%的免票儿童，显然是从运输安全角度出发考虑的，个别车站对相关规定理解存在偏差。

　　限定儿童免票名额是僵化执行

　　记者查询发现，《规定》第四十条明确，严禁营运客车超载运行，在载客人数已满的情况下，允许再搭乘不超过核定载客人数10%的免票儿童。

　　对于这一条如何理解?东南大学法学院副院长刘启川告诉记者，《规定》第四十条有两层意思：一般情况下，营运客车是禁止超载的;而对于符合免票条件的儿童，即便是在满载的情况下，也是可以搭乘的。不过，搭乘人数不超过核定载客人数10%。

　　刘启川进一步解释说，这意味着在客满的情况下，最多搭载10%的免票儿童;如果客不满，免票儿童可以乘坐。这对于符合规定的免票儿童都是适用的。

　　江苏省律协交通运输法律委员会委员、北京盈科(南京)律师事务所律师闫东伟告诉记者，目前一些车站为了避免免票儿童过多影响售票收入，事先就按照10%的比例限定儿童免票名额，这种做法有扩大《规定》第四十条适用条件之嫌。

　　在闫东伟看来，《规定》第四十条是要求在客满情况下和保证驾驶安全等方面的考虑，限制了10%儿童数量，但对于未客满是否限制10%并无明确约定。

　　北京青少年法律援助与研究中心执行主任于旭坤认为，《规定》是由交通运输部发布的一个部门规章，其目的是规范道路旅客运输及道路旅客运输站经营活动，维护道路交通秩序。通常来说，只要是符合条件的儿童都可以享受免票待遇。《规定》第四十条是从严禁超载运行的角度提出来的，不能“一刀切”地认为，超过10%的儿童就不能享受免票待遇而必须购票。

　　执法部门对超载认定存在差异

　　有观点认为，如果按照《规定》在载客人数已满的情况下，允许再搭乘不超过核定载客人数10%的免票儿童，那么营运客车会超载10%的儿童。因为在交通运输管理层面，超载的界定是以座位数来计算，旅客携带的儿童多不占座位数，因此不构成超载;但在交警部门的执法层面，超载是以人头数来计算的。因此，部分营运客车可能存在超载的情况。

　　刘启川指出，实践中，交警执法和交通行政管理存在职责不清、权限不明以及缺乏有机联动的情形，导致两个部门认定和处置超载存在一定差异。不过，国家此前已经出台《关于进一步加强车辆违法超限超载治理工作的通知》《交通运输部办公厅、公安部办公厅关于规范治理超限超载专项行动有关执法工作的通知》等规范性文件。同时，2021年制定出台的《交通运输部、公安部关于进一步加强治理公路车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的通知》，正是为了解决上述问题。

　　应坚持最有利于未成年人原则

　　未成年人保护法明确规定，城市公共交通以及公路、铁路、水路、航空客运等应当按照有关规定对未成年人实施免费或者优惠票价。而《规定》对儿童免票限额管理，二者之间是否存在立法冲突问题?

　　对此，闫东伟坦言，《规定》是典型的行政管理规定，调整的是旅客运输企业和客运管理部门之间的行政管理关系，直接用其去规定企业与乘客之间的民事合同关系，合理性有待商榷。以超载规定作为免票依据，过于牵强，同时，10%的儿童免票率在执行层面也存在一定矛盾。

　　刘启川认为，两部法律规范规定的内容有所不同，未成年人保护法有关免费或者优惠票价的规定，主要是针对未成年人乘坐交通工具时享有的特殊优待和特别照顾，这包括正常不满客或满客的情形等;《规定》有关客满搭乘免票儿童的规定，主要是指客满情形下，可以载多少免票儿童。

　　刘启川表示，国家正在积极推进和完善三孩生育政策配套措施，以减轻家庭养育负担。那么，进一步给予包括儿童在内的未成年人出行红利，将是修订和完善《规定》的着力点。

　　刘启川提醒，在完善有关客满搭乘免票儿童的相关条款时，需要考虑如下两点：其一，遵循交通通行安全的原则;其二，在交通安全的前提下，根据技术标准，适度上调客满搭乘免票儿童的比例。

　　于旭坤认为，未成年人保护法明确规定要对未成年人实施免费或者优惠票价，那么《规定》等都应当落实相关要求。现在国家出台一系列支持政策，那么相关部门应当认真回应社会现实需求，树立未成年人保护的正确理念，一方面不能在立法上存在偏差，另一方面在执行时不宜僵化。

　　不论是作为部门规章的《规定》、还是其依据的道路交通安全法实施条例或者是道路交通安全法，都应当与未成年人保护法做好衔接。如果相关法律政策没有有效落实未成年人保护法的相关规定，则应当进行修订或者通过出台一些规范性文件、推动制度落地等方式以更好维护未成年人的合法权益。