本刊记者 徐明皎

　　近年来，证券法修订及相关司法解释的出台，切实维护了中小投资者权益。不过，在业内人士看来，民事诉讼无法实现对证券公共利益的救济。

　　西南大学副教授范卫国在接受本刊记者采访时表示，为实现对证券公益的及时全面维护，“引入证券公益诉讼制度维护证券公共利益，已成大势所趋。”

　　证券违规行为造成“双重”侵害

　　9月9日，最高人民检察院联合最高人民法院、公安部、中国证监会发布证券犯罪典型案例，多涉及违规披露、不披露重要信息，操纵证券市场等行为。

　　证券违法犯罪行为，不止损害投资者利益，还破坏市场秩序，这一点已成共识。

　　在9月9日召开的新闻发布会上，最高人民检察院第四检察厅厅长、最高人民检察院驻中国证券监督管理委员会检察室主任张晓津表示，“财务造假、违规披露、内幕交易、操纵市场、背信损害上市公司利益等违法犯罪活动严重破坏资本市场秩序，损害广大投资者利益，危害资本市场改革发展进程。”9月22日，在人民法院依法惩治金融犯罪工作情况暨典型案例新闻发布会上，最高人民法院新闻发言人李广宇也表示，“(操纵证券、期货市场、内幕交易、利用未公开信息交易犯罪)不仅严重破坏证券、期货市场管理秩序，而且严重损害广大投资者合法权益”。

　　近年来，我国逐步健全完善证券投资者损害赔偿救济制度。

　　2020年3月1日起施行的证券法规定了代表人诉讼制度。2020年7月30 日，最高人民法院发布《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》，进一步明确了具体操作程序。

　　过去，许多中小投资者在被侵权时，往往都是因为人员分散、个体索赔数额较小、诉讼维权费时费力等原因而放弃权利救济。如今，支持起诉、代表人诉讼等制度让中小投资者维权不再困难。

　　9月9日发布的典型案例中，康某药业案就是其中之一。在这起案件中，中证中小投资者服务中心代表投资者提起康某药业虚假陈述民事赔偿特别代表人诉讼，广州市中级人民法院经审理作出一审判决，判决康某药业向52037名投资者承担人民币24.59亿元的赔偿责任。

　　不过，在业内人士看来，在惩治证券违法行为侵害证券市场管理秩序等公益方面，民事诉讼及行政执法存在局限性。

　　引入证券公益诉讼制度

　　在范卫国看来，为实现对证券公益的及时全面维护，需引入证券公益诉讼制度。

　　他介绍说，由于证券领域的违法行为兼具损害公益和私益的双重后果，相应地存在“私人救济”与“公共执法”两种证券违法治理路径。不过，两种救济渠道均存在局限。

　　证券虚假陈述民事诉讼、证券支持起诉以及证券代表人诉讼等私人救济制度均将诉讼请求设定为要求违法行为人赔偿实际损失，不涉及预防性诉讼请求和惩罚性赔偿请求。行政执法方面，则存在力度较弱等问题。

　　“两类规制路径难以在证券违法风险防范、投资市场秩序恢复以及投资者信心重建等证券公益维护方面有所作为。”范卫国说，“有必要引入证券公益诉讼制度，以强化证券公益保护和促进证券监管部门依法履职。”

　　国家法官学院副教授李成斌也曾撰文指出，金融监管机构处罚力度小，公力救济功能发挥有限。公益诉讼在显著提升金融机构及上市公司违法违规成本的同时，还可切实补偿受害者个人损失。

　　2019年最高人民法院发布《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》，提出“研究探索建立证券民事、行政公益诉讼制度”。上海高院、深圳中院等地方法院也提出，探索建立证券公益诉讼制度。

　　检察机关近年来也不断加大公益诉讼实施力度，积极拓展公益诉讼案件范围。今年年初，全国检察长(扩大)会议提出，要积极、稳妥重点办理网络治理、金融证券、知识产权、文物和文化遗产保护、妇女权益保障等领域公益诉讼案件……

　　建议完善公益诉讼相关制度

　　上海市人民检察院第三分院检察官张守慧认为，在证券代表人诉讼侧重于索赔功能的前提下，检察公益诉讼应更多发挥公法的威慑功能，尤其是对一些内幕交易、操纵市场的行为。“此时可能就要在诉讼请求上作一些突破，如竞业禁止或者引入惩罚性赔偿制度。”张守慧说。

　　为惩戒违法市场主体，督促市场主体依法审慎参与市场活动，范卫国认为，检察机关和证券公益组织在确定证券民事公益诉讼请求时，除提出停止侵害、损害赔偿等一般性诉讼请求外，还可提出超出证券公益实际损失的“惩罚性赔偿”诉讼请求。

　　范卫国还建议修改证券行政公益诉讼诉前程序启动条件。

　　按照行政诉讼法规定，行政公益诉讼诉前建议的适用需遵循“行政行为违法+造成公益损害”的双重标准。据此，检察机关在证券行政公益诉讼诉前阶段承担较重的证明义务，既要调查证券监管部门违法履职情况，还要核查证券市场主体是否违法及违法行为是否导致公共利益遭受损害。

　　在范卫国看来，“由于证券交易具有专业性、涉众性、即时性等特点，要求检察机关诉前全面收集‘证券机关违法履职+证券公益遭受损害’的证据既不经济也不可行”。他建议调整为，检察机关发现证券监管行为违法且认为该行为可能损害证券公益时，即可依法制发诉前检察建议