◎ 文 吴镒潾

公安机关是国家维护公共安全的重要执法机关，依法行使行政执法和刑事执法两种性质不同的职权，发挥国家政权建设的重要作用。

从实践看，公安机关在行使职权过程中，容易出现行政执法与刑事执法职责混淆、职权混用甚至滥用刑事执法权等问题，既不利于依法规范行使公安权力、提升公安治理效能，更无益于对人民群众合法权益的保护甚至产生侵犯人权等问题。正确认识行政执法和刑事执法的权力属性，深入剖析刑事执法与行政执法职能交叉行使问题、原因及其规范监督对策，对于提高公安执法规范化水平，维护公民合法权益，增强公安治理效能等，具有重要意义。

职能界限

公安执法即公安机关执行法律的活动，包括行政执法和刑事执法。公安机关行政执法是指公安机关依法行使行政处罚、行政强制措施以及行政许可等行政执法权力并产生行政法律效果的所有活动，或称之为公安行政法律行为。公安机关刑事执法是指公安机关依法行使刑事侦查、决定执行刑事强制措施、执行及代为执行刑罚等刑事执法权力并产生刑事法律效果的所有活动。这里的刑事执法行为，具体包括刑事案件立案、侦查、预审，决定执行刑事强制措施，对依法不应当追究刑事责任的不予立案、已经追究的撤销案件，对侦查终结应当起诉的案件移送人民检察院审查决定，对判处有期徒刑并在交付执行前或剩余刑期在3个月以下的服刑犯负责代为执行，同时负责执行被依法判处拘役、剥夺政治权利、驱逐出境等犯罪分子。

从理论上讲，行政与司法虽然同属国家行为、广义的执法活动，但行政是实现国家目的的直接活动，司法是实现国家目的的间接活动，二者在性质和条件、追求的价值目标和社会功能、运行方式等方面，都有明显的不同。具体地说，一是性质和条件不同。公安机关的行政执法具有行政属性，刑事执法具有司法属性。行政的特点是上下一体、上命下从，保证政令畅通，下级必须接受和服从上级的领导、命令和指示等;司法的特点是相对独立，排斥外来干预，维护法律公正。二是追求的价值目标和社会功能不同。行政，更多的是追求行政效率和国家政策执行;司法活动，更重要的是追求法律公正、保持中立，对社会矛盾冲突作出最终裁判，是社会公正和公民合法权益保护最后一道防线。三是裁判方式和效力不同。行政行为是否合法，由司法机关最终审查，而不能由行政机关自己判断;司法权具有终局性，对社会矛盾冲突所作裁判是最终裁判，司法机关以外的其他国家机关不能直接对其裁决作出法律上的否定。四是运行方式不同。行政权具有积极主动性，可以主动介入公民的工作、生活和社会管理，不以矛盾冲突存在为前提，根据实际情况可以实施单方面的措施;司法权具有被动性，坚持不告不理，被动接受矛盾冲突双方的请求，对矛盾冲突作出公正裁判。

职能交叉情形

案件发现和移送环节。一是一时无法确定性质的案件。根据《公安机关办理行政案件程序规定》(下称《程序》)第六十五条，先按照行政案件和程序办理。在办理中认为涉嫌构成犯罪的，按照《程序》相关规定办理。二是其他行政机关向公安机关移送刑事案件。根据国务院《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条，行政执法机关在办理行政执法案件中，发现可能构成刑事犯罪的，应当向公安机关移送案件。公安机关应当自涉嫌犯罪案件移送之日起3日内进行审查，确认是否立案。

刑事案件处理环节。包括刑事案件办结后转行政处理和行政案件办结后转刑事处理两种情形。第一，刑事案件办结后转行政处理的案件。根据《程序》第一百七十七条规定，包括由治安处理或移送其他行政执法机关追究行政责任。第二，检察院和法院对刑事案件办结后移送公安机关行政处罚的案件。包括检察院不起诉、法院有罪判决或免予刑事处罚的案件，认为依法需要由公安机关给予行政处罚的，向公安机关提出检察或司法建议。第三，对当事人追究刑事责任和行政责任的案件。通常而言，刑事处罚重于行政处罚，对法院判处自由刑、罚金刑等处罚的案件，一般不再作行政处罚。但是，如果行政处罚不能被刑事处罚所吸收，公安机关应当对当事人的行政违法行为作行政处罚。比如聚众斗殴罪，根据刑法第二百九十二条规定，公安机关发现行为人构成犯罪的应当立案侦查，并对首犯和其他积极参加者进行刑事侦查;对一般性参加者则不追究刑事责任，但视情可追究其行政责任。

行政执法与刑事执法交叉混用甚至滥用等违法情形。公安机关行政执法与刑事执法往往大量交叉，主要在于环节界限有的规定模糊、不清晰，有的执法人员以相关理由而随意规避执法，进而发生各种违法行为，实践中常见的有：

以行政执法替代刑事执法。包括以罚代刑、以行政强制措施替代刑事强制措施、对其他行政机关移送的案件不立案等。根据有关规定，在涉及行政执法与刑事司法衔接工作中，行政执法机关发现违法行为明显涉嫌犯罪的，应及时移送公安机关。公安机关应当书面受理并及时审查，依法作出是否立案的决定。在实际操作中，为减少麻烦或其他原因，公安机关有的以各种借口不受理案件甚至将案件退回行政机关，致使违法行为逃避刑事处罚。

以刑事执法代替行政执法。包括故意作刑事处罚、违规刑事侦查、遗漏行政处理、违法行使刑事强制措施。治安管理中错用、滥用刑事强制措施，严重侵犯公民人身财产权利。如以刑事拘留代替治安拘留，往往会使公民违法超期羁押。

职能交叉违法问题对策

罪刑法定，是刑法的基本原则。当前，由于法律规定不明确，以致公安机关对行政执法与刑事执法职能的滥用与混用。比如，引诱、介绍、容留、介绍他人卖淫的行为，因立法不明确而导致行为定性与处罚严重失衡，类似情形不胜枚举。由于行政执法与刑事执法有很大程度的相似性，对于达到刑事犯罪标准的启动刑事立案程序，达不到的只能采取行政执法程序。从司法实践看，刑法中大量的犯罪构成在量化标准方面是不明确的，以致执法中罪与非罪的认定有一定难度，比如情节严重、数额较大、造成严重损失等模糊表述且缺乏可操作性的犯罪构成标准。从伦理上讲，公安机关的行政执法与刑事执法属于不同法律范畴，法律规定可能有不同甚至冲突，从而影响两者之间的有效衔接，并容易导致公安机关对行政执法与刑事执法职能的混用甚或滥用。为此，应当从立法上加以完善，确保触犯刑律的案件进入刑事执法程序，并对行政、刑事立法中相互冲突或相互矛盾的条款以法律解释或修正案的形式予以修正。

从实践看，公安机关的行政执法权与现行的“条块结合，以块为主”的管理模式相互适应，体现了行政效率优先、兼顾公平的价值倾向。“作为典型的行政机构，我国公安机关隶属于政府部门是不争的事实。”但是，公安机关的刑事执法权来自我国宪法、刑法、刑事诉讼法等法律授权，并且由全国人民代表大会审议通过，属于中央事权，理应由中央统一行使。但由于我国国土辽阔、情况复杂，全部由中央统一行使，可能在短期内难以实现。从现实考虑，可以先行做到由省级机关行使。从当前司法改革进展看，具有同样中央事权属性的检察权、审判权均由省以下统一管理。实行警务分设制度改革，也可以借鉴这一思路，形成公安行政执法权由地方为主管理，其刑事执法权由省以下垂直管理，并明确两种职能不得混用与共享，形成“两权有别”“两权分用”新格局。此外，还应对刑事执法人员实行执业资格管理，加强业务培训，提升执法队伍专业化水平。

此外，强化执法监督和责任追究，加强检察机关的法律监督，建立律师救助制度等，可在一定程度上减少行政执法与刑事执法职能交叉所产生的负面影响，提升公安机关规范执法、保障人权等水平和效果，在推动新时代法治中国建设和平安中国建设进程中发挥更加重要的作用。

(作者系闽南师范大学硕士研究生)

(责编 惠宁宁)