未决羁押又称审前羁押，是判决前羁押状况的总称，包括具备羁押功能的拘留、逮捕两种强制措施。新的历史时期下，基于刑事立法功能性转型、犯罪结构变化及侦查技术、社会治理能力的革新，最高人民检察院于2021年4月16日在《“十四五”时期检察工作发展规划》，提出全面“落实少捕慎诉慎押司法理念”。2021年4月，中央全面依法治国委员会在2021年工作要点中将“少捕慎诉慎押”升至刑事司法政策。自此，“慎押”，限制适用未决羁押，正式上升至刑事司法政策层面。

一、原点：降低未决羁押率的基础和意义。

（一）基础

1.轻罪立法态势

我国1997年刑法颁布后，近20年来刑事立法活动，尤其是刑法修正案（八）之后近10年的立法活动，具有典型的预防性立法、轻罪治理的特点。有学者认为：整部《中华人民共和国刑法修正案（十一）》就是积极预防性刑法观的立法实践。

主要表现为：（1）部分民事纠纷及行政法、治安管理处罚法规制的行为纳入刑法规制范畴，如增设拒不支付劳动报酬罪、催收非法债务罪、危险驾驶罪等。（2）部分犯罪从结果犯扩充到危险犯、行为犯，法益观发生转变。如删除刑法第219条侵犯商业秘密罪中“给商业秘密的权利人造成重大损失的”“造成特别严重后果的”犯罪机构构成要件要素，将侵犯商业秘密罪由结果犯修正为行为犯，增设危险作业罪、高空抛物罪等。（3）部分犯罪预备行为实行行为化、帮助行为正犯化，扩大了犯罪的治理圈层。如增设帮助信息网络犯罪活动罪、准备实施恐怖活动罪等。（4）社会转型下新的社会关系纳入刑法规制范畴，如侵犯公民个人信息罪，非法植入基因编辑、克隆胚胎罪，拒不履行信息网络安全管理义务罪，等。

2.“双升双降”的犯罪结构变化

分析最高人民检察院发布数据及历年《中国法律年鉴》可见：近年，我国的犯罪现象呈现出明显的“双降”“双升”趋势，八类严重暴力犯罪的数量和占比逐年下降、刑事犯罪的重刑率（3年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑）也逐年稳步下降，而以危险驾驶罪为代表的轻微数量与占比稳步上升、轻刑率也一路上扬。2013年至2019年判处三年有期徒刑以下刑罚及免于刑事处罚占比稳定在80%左右。其中，2017年至2019年定罪判决（含免于刑事处罚判决）判处一年以下有期徒刑、缓刑、拘役、管制、单处附加刑及免于刑事处罚的人数占到了生效判决人数60%以上。

附表一：20年来判处三年有期徒刑以上刑罚比例变化图：最高人民检察院微信公众号（2020年5月25日发布：最高人民检察院工作报告（审议版））

图片一：20年来严重暴力犯罪变化图：最高人民检察院微信公众号（2020年5月25日发布：最高人民检察院工作报告（审议版））

（数据来源：历年中国法律年鉴）
附表二：2017年至2019年全国法院审理刑事案件被告人判决生效情况统计表（单位：人）

此外，信息犯罪、环境犯罪等行政犯涉及罪名越来越广、涉罪人数越来越多。新类型犯罪增多，“醉酒”取代盗窃成为刑事追究第一犯罪，扰乱市场秩序犯罪增长19.4倍，生产、销售伪劣商品犯罪增长34.6倍，侵犯知识产权犯罪增长56.6倍。

轻罪立法态势，“双升双降”的犯罪结构变化，意味着在我国司法实践中，刑事司法制度面对的犯罪已经不再是十年前司法实践所面对的“重大恶性犯罪”，犯罪行为人也已经不再是传统刑法学意义上具有人身危险性的“犯罪分子”。犯罪嫌疑人未决羁押的“社会危险性条件”“刑罚条件”要件均有改变。

3.现代科技在刑事司法领域的适用。

科技的发展，信息工程、大数据、刑事理化检验等技术的运用，带来了侦查技术的革新，突破了侦查活动，特别是轻罪侦查活动对口供的强依赖。一则，基于科学技术革新取得的刑事理化检验、信息工程、大数据等证据更容易精准锁定犯罪嫌疑人，证实案件全貌，刑事诉讼对口供的需求降低；此外，在上述证据的锁定下，犯罪嫌疑人基于诉讼策略，也倾向于承认自己的罪行。侦查技术的发展，也让犯罪嫌疑人的在押与否对侦查的影响趋弱，羁押对保障刑事诉讼顺利进行、避免犯罪嫌疑人妨碍作证的作用降低。

当前，我国刑事立法呈现轻罪立法特征，犯罪态势出现“双升双降”的结构性变化，社会治理体系不断完善，侦查技术不断发展，从当前犯罪态势和预防、打击犯罪的需要来看，我国具备降低未决羁押率的社会基础。

（二）降低未决羁押率的意义

社会基础是降低未决羁押率的“表”，蕴含的司法善意和司法温情是这一政策转变的“里”。

1.符合保障人权的要求

我国于2004年、2012年先后将国家“尊重和保障人权”写入宪法和刑事诉讼法。2012年刑事诉讼法明确规定“尊重和保障人权”，标志着宪法层面的理念与刑事诉讼的价值理念、具体制度产生了实质关联。

人身自由是《中华人民共和国宪法》赋予公民的基本权利。刑事诉讼法第12条规定了未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪的法院定罪原则。滥用逮捕措施有违无罪推定的刑事诉讼精神，也不符合保障人身自由的本质要求。限制未决羁押是对保障人权的本质回归。

2.避免监禁造成的不利影响

监禁作为对人身自由最严格的限制措施，其影响不止及于被监禁人一人，也不止影响被监禁当时一时。

（1）监禁对个体的影响是显而易见的，社会学家将监禁生活形容成一种“制度化”的生活，犯人被制度环境所塑造，被“监禁化”。（2）家庭层面，由于很多犯人都为人子女、父母，监禁对家庭和他们的孩子伤害很大。若父母被关押，子女无法得到关爱，对老人的赡养也带来冲击，家庭经济负担也会加重。（3）在社区层面，一个普遍的看法是把犯人都关押起来是解决高犯罪率，维护社会安全的最好办法。但很矛盾的是，更高的监禁率并不会使社区变得更安全。当犯人重回社区时，其政治、经济和社会地位更低，在社区中仍然会停留在弱势地位上，从而形成某种恶性循环。

3.基于认罪意愿的真实性考量

被羁押者容易因被剥夺人身自由而处于与家庭、社会以及正常生活相隔离的状态，心理上也易处于高度紧张、焦虑的状况，其在维护自身合法权益，对抗刑事追诉方面处于更为不利的境地。将之放置于认罪认罚从宽制度的视角下审视，监禁之中的犯罪嫌人是否真实具有认罪悔罪的意愿，值得司法机关审视。

4.节约司法资源的考虑

羁押需要场地、人员、设备等各方面大量资源投入，被羁押人员不能正常生产生活、创造价值，以捕代侦更是对司法资源的浪费。诉讼经济，也是刑事诉讼必要考虑的因素之一。

无论从未决羁押的现实必要性，还是从限制未决羁押的意义出发，限制适用未决羁押都有必要性，是司法机关践行以人民为中心、全面依法治国、回应经济社会发展需要的重大举措，是司法履职助推国家治理能力现代化的具体体现。

二、现状：我国未决羁押的运行情况

2012年刑事诉讼法的修正，对拘留、逮捕的条件予以完善，细化了羁押必要性的判断标准，提高了未决羁押的门槛。此外，还构建了羁押必要性审查制度，进一步限制未决羁押的适用。

此后2018年刑事诉讼法的修正虽侧重于认罪认罚制度的构建，但2019《人民检察院刑事诉讼规则》明确要求：对于已经逮捕的犯罪嫌疑人认罪认罚的，应当及时对羁押必要性进行审查，并在第十三章第五节专设羁押必要性审查专节，以第573到第582条10个条目对羁押必要性的提出、审核等内容予以详细规定。限制未决羁押的刑事诉讼改革已基本成型。

从宏观上说，犯罪结构的变化及立法态势、社会态势的发展对降低未决羁押率提出了要求。但从微观上看，单一司法人员个体所面临的司法案件尚不足以叠加引发对未决羁押率反思的质变。未决羁押适用率的降低需要自上而下的指导与调整。

这也是当前我国“少捕慎诉慎押”司法理念、司法政策提出，及最高人民检察院于2021年7月组织开展羁押必要性审查专项活动的原因。目前“少捕慎诉慎押”司法政策提出不足一年，后续适用情况还在观望。但就目前数据来看，未决羁押情况已有好转。根据最高人民检察院发布的2021年1月至9月份办案数据，全国检察机关不捕279050人，同比上升77%，不捕率29.6%。

三、建议：通识建设和制度化建设

(一)达成最广泛的共识

1.统一公、检、法三机关认识，达成“少捕慎诉慎押”共识

刑事诉讼活动需要公、检、法三机关分工负责，“少捕慎诉慎押”刑事司法政策的落地也需要三机关的共同配合。统一公、检、法三机关认识，达成“少捕慎诉慎押”共识，才能让“少捕慎诉慎押”刑事司法政策由政策层面落地到具体实务中。

2.以案释法，加强宣传，形成社会视域下“少捕慎诉慎押”通识。

我们必须清醒的认识，现阶段人民群众视“构罪不捕”为洪水猛兽，对具体案件的“少捕慎诉慎押”予以误读的现象仍存在。当下，“少捕慎诉慎押”政策发展和人民群众认识间还是存在一定的差距，亟需采取有力举措以弥合。一方面，从个案层面，转型时期需要司法人员加强释法说理，向刑事案件当事人普及慎押的意义，并充分尊重相关方在慎押上的意见；另一方面，从宏观层面，“少捕慎诉慎押”刑事政策亦需要自上而下的法治宣传，让轻罪、微罪的“少捕慎诉慎押”成为通识，强化社会“构罪不捕”的“平常心”。

（二）加强轻罪未决羁押限制适用的制度构建

1.完善具有普遍适用效力的轻罪未决羁押限制规定

综合我国犯罪结构变化，兼采域外经验，轻（微）罪未决羁押的差别化构建具有必要性。（1）轻（微）罪的逮捕规则需细化，限制逮捕情形需明确；（2）轻（微）罪延长羁押期限的条件、期限需明确限制；（3）轻（微）罪的捕后羁押必要性审查条件应与普通犯罪区别，增加轻（微）罪捕后羁押必要性的强制性审查条件。

2.形成类案限制未决羁押细则

部分地方检察机关出台了一些针对具体罪名的慎捕、羁押必要性审查指南，取得了积极效果。但值得注意的是，一方面，此类指南尚属部分地区的司法尝试，未在全国范围内复制，具有地域局限性。另一方面，相关程序性规定不够健全，缺乏科学评判体系和统一性协调机制。亟需加强指南的程序规范性建设，以规范此类指南的制定，保证指南内容的科学性和适用的统一性。

（三）加强非羁押措施的衔接机制建设

当下，非羁押措施的司法一体化建设迫在眉睫，以保证未监禁措施做得出，管得住。具体而言，1. 要强化公安机关、检察机关、审判机关三网信息系统的衔接，保证非监禁强制措施的共通共管，实现非监禁的无缝对接；2.要加强非监禁人员的信息化管理平台建设，运用人工智能、大数据、云计算等技术，通过外出提醒、违规预警、定时打卡等多重功能，确保非监禁监管的实际效力；3.要细化非监禁强制措施的操作细则，对保证金的评定、取保候审和监视居住的界分等进一步予以完善。

四、结语

随着我国全面建成小康社会，社会经济水平大幅提升，“少捕慎诉慎押”刑事司法政策的提出，呼应了社会和时代的需求，是坚持以人民为中心，走具有中国特色的社会主义法治道路的必然选择。然而政策先行，具体的实施细则和配套机制建设亦需紧随其后，在完善的未决羁押限制适用体系及非监禁强制措施适用体系的保障下，释放最大的司法善意。

注释：

① 刘艳红教授：《化解积极刑法观正当性危机的有效立法——<刑法修正案（十一）>生物安全犯罪立法总置评》，载《政治与法律》2021年07期，第19页。

② 代桂霞、冯君：《轻罪治理的实证分析和司法路径选择》，载《西南政法大学学报》2021年第5期，第42页。

③ 详见最高人民检察院公众号2020年5月25日发布的《最高人民检察院工作报告（审议版）》。

④ 卢建平：《我国犯罪治理的大数据与大趋势》，载《人民检察》2016年第9期，第35页。

⑤ 孙长永、苗生明、彭胜坤：《孙长永、苗生明、彭胜坤：少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵功能及其落实》，载《人民检察》2021年第15期，第38页。

⑥ 最高人民检察院《最高人民检察院工作报告——2020年5月25日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》

⑦ 吴宏耀：《轻罪治理与刑事检察制度的时代转型》，载《国家检察官学报》，2021年第1期，第73页。

⑧ 李训虎：《逮捕制度再改革的法释义学解读》，《法学研究》2018年第3期，第158页。

⑨ 赵希：《重刑主义的教训：美国大规模监禁的源流、反思与启示》，载《刑事法评论》2018年02期，第390页。

⑩ 罗海敏：《比较法视野中的未决羁押撤销、变更机制探析》，载《比较法研究》2021年第4期，第78页。

⑪ 孙长永、苗生明、彭胜坤：《孙长永、苗生明、彭胜坤：少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵功能及其落实》，载《人民检察》2021年第15期，第38页。

⑫ 孙长永、苗生明、彭胜坤：《孙长永、苗生明、彭胜坤：少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵功能及其落实》，载《人民检察》2021年第15期，第39页。

⑬ 最高人民检察院:https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202110/t20211018_532387.shtml#2。

（作者：冯君，系湖北省武汉市东西湖区人民检察院二级检察官）