2021年4月，中央全面依法治国委员会把“适应我国刑事犯罪结构性变化，坚持‘少捕慎诉慎押’刑事司法政策，进一步发挥认罪认罚从宽制度作用，依法推进非羁押强制措施适用”列入2021年工作要点，表明“少捕慎诉慎押”由司法理念上升为党和国家的刑事司法政策。这一政策是宽严相济刑事政策在刑事诉讼程序中的具体要求，是继认罪认罚从宽制度之后确立的一项重大的刑事司法政策。本文试以湖北省武汉市汉阳区人民检察院（以下简称我院）2018年至2021年以来，与贯彻“少捕慎诉慎押”刑事司法政策相关的不捕、不诉以及审前非羁押案件工作数据为样本进行梳理分析，并就存在的问题提出几点建议。

一、基本情况

2018年至2021年，我院不捕率分别为28.13%、24.55%、18.43%、25.35%，平均不捕率为24.12%（图表1），不捕人数较多的罪名依次为诈骗罪、盗窃罪、故意伤害罪、寻衅滋事罪，分别占比21%、11.8%、10.7%、9.98%；不诉率分别为3.67%、2.64%、4.54%、11.9%（图表2），平均不诉率为5.69%，不诉人数较多的罪名依次为危险驾驶罪、盗窃罪、故意伤害罪，分别占比57.5%、6.3%、13.8%；审前非羁押率分别为31.4 %、21.6%、34.3%、32%（图表3），平均非羁押率29.83%，罪名多为危险驾驶罪、故意伤害罪、盗窃罪、寻衅滋事罪、诈骗罪，分别占比67.8%、7.7%、4.3%、3.2%、1.4%。

图表1：2018年至2021年不捕率

图表2：2018年至2021年不诉率

图表3：2018年至2021年审前非羁押率

随着我国法治建设不断进步，刑事政策呈现出由从严从重向宽严相济的重大变化。2018年11月认罪认罚从宽制度开始全面适用，2019年至2021年我院适用认罪认罚从宽制度的案件不诉率上升趋势明显，2021年不捕率比2019年也略有提升。特别是随着对未成年犯罪嫌疑人的保护力度不断加大，“少捕慎诉慎押”刑事司法政策最先应用于未成年人犯罪案件，起步早，在落实成效上表现突出。2018年以来，我院涉罪未成年人的不捕率，分别为44%、45.45%、100%、75%，平均不捕率为66.11%；不诉率分别为14.29%、42.11%、60%、45.45%，平均不诉率为40.46%，远高于我院同期平均不捕率和不诉率。

二、主要做法

2021年“少捕慎诉慎押”刑事司法政策确立以来，我院顺应人民群众对刑事司法现代化的新期待和法治文明进步的新要求，积极主动作为。结合全市“百日攻坚”行动动员部署，认真开展业务数据分析研判，进一步明确进位目标，坚持周调度通报、月汇总考核，不断完善工作举措，努力把“少捕慎诉慎押”刑事司法政策落到实处。

一是提高站位强化引领。思想是行动的先导，我院通过干警培训会、部门研讨交流会等多种形式，持续开展“以政治说办案、谈工作”活动，积极发挥政法先锋队、百佳政法人物引领作用。以“从典型案例看如何在办案中贯彻‘少捕慎诉慎押’”为题开展宣讲，引导干警充分认识落实“少捕慎诉慎押”的刑事司法政策，是加强司法人权保障，减少社会对抗，促进社会和谐，节约司法资源，增强人民群众获得感，厚植党的执政根基的时代要求。坚持把“少捕慎诉慎押”作为践行以人民为中心的重要体现，转变“构罪即捕”“构罪就诉”“以捕促调”等传统办案观念，更新司法理念，以更高站位、更优检察履职积极维护社会和谐稳定。

二是抓住关键补齐短板。落实轻微刑事案件办案指引，加大检调对接，积极促成当事人和解，2021年刑事和解人数占不诉人数的10.49%，检察办案人员的桥梁作用逐渐展现。关注审查逮捕案件社会危险性审查，认真开展涉市场主体“少捕慎诉慎押”专项工作，细化占比34.6%的危险驾驶案件相对不起诉适用标准。规范拟不诉案件检察官联席会讨论、审查听证等程序性要求，不断加大轻微刑事案件的不捕、不诉力度，2021年1-9月，我院不捕率同比上升8.97个百分点，不诉率同比上升6.97个百分点。2021年，共作出相对不起诉139人，占不起诉总人数的97.2%，共以无社会危险性不批捕105人，占不捕总人数的43.39%，开展羁押必要性审查37人。

三是加强协作分类施策。注重加强与公安机关的沟通联系，2021年，灵活采取当面听取案件汇报、开展座谈等方式提前介入侦查45次。定期汇总在侦危险驾驶案件，对符合不起诉条件的形成定期移送、统一受理、全体办案组参与办理、拟不起诉案件类案集中听证、集中不起诉宣布等方式加快案件流转。严把事实证据关、法律适用关，向侦查机关发出《继续侦查取证意见》395份，提出明确可行的补正及补侦建议引导侦查，并自行补充侦查239件，及时完善证据。对事实不清、证据不足依法不捕131人，存疑及法定不起诉4人。制发司法救助权利告知书，刑检与控申部门主动对接、依法甄别、调查核实，2021年已就案提起司法救助10人，实现检察办案和司法救助同步互促。常态化邀请人民监督员、社区、企业代表及人大代表、政协委员、值班律师等参与检察听证工作，2021年共召开拟不起诉、羁押必要性审查案件听证会100件次，自觉接受监督，多维度一体推进办案质效优化和提升。

四是及时提示优化考核。我院通过每周梳理、每月汇总、实时公开通报，直观呈现、动态反映各检察官每周、每月不捕率、不诉率、审前羁押率等多项业务数据情况，并及时汇总好的经验做法，调度分析存在的问题和短板，随时督促提醒，不断改进提升。同时，将案件比、不捕率、不诉率及认罪认罚从宽制度落实等设定为考核项目，与各检察官办案组业绩考评挂钩，设置条线排名权重比等绩效考核指标，用好绩效考核“指挥棒”，不断压紧压实工作责任，营造比学赶超氛围。

三、对策建议

我院工作虽取得了一定的成效，2021年不捕、不诉人数同比上升117.43％、354.84%，但仍未摆脱“高批捕率、高起诉率和高羁押率”的困境。反映出在贯彻落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，以求极致精神使案结事了成为常态还存在亟待解决的问题。一是办案理念转变不够。对“少捕慎诉慎押”的刑事司法政策学习、领悟不到位，认识还有不足，长期形成的羁押办案的路径依赖未有效破除。二是工作衔接还有不足。落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策需要统筹协调，公检法司统一司法尺度、优化程序衔接，形成工作合力，但实践中，还存在社会危险性标准虚置问题。三是适用标准仍有缺失。目前仅有部分类案出台了“少捕慎诉慎押”办案指引，检察官对于在办的刑事案件，基于之前的所办理类似案件的判决结果，对于能否作出不捕、不诉决定存在疑虑。

贯彻“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，减少逮捕羁押，涉及刑事诉讼各个环节，应突出问题导向，围绕提升不捕、不诉率这两项重要指标和开展羁押必要性审查工作全面发力，找准对策方法，着力补齐短板。

一是系统抓好落地落实。坚持讲政治与抓业务有机统一，不断加强检察人员素质能力建设。及时细化常见轻微刑事案件办案指引，规范不捕、不诉标准，统一执法司法尺度。完善信访处理、矛盾化解机制，对于不捕、不诉引发的问题，加强部门协调，避免将信访压力、矛盾化解、释法说理工作交由一个部门或一个检察办案人员负责。遵循司法规律，建立科学的考核评价体系，以业绩考评为抓手，合理设置不捕、不诉及羁押必要性审查案件的质效指标，使检察人员敢用、善用，发挥正向激励作用。建议在“捕后判轻缓刑”这一案件质量评价负向指标中不统计 “捕后开展羁押必要性审查依法变更强制措施的案件”，鼓励积极扩大审前非羁押强制措施的适用。加强对“少捕慎诉慎押”刑事司法政策及不捕、不诉典型案例的宣传，改变社会公众对“逮捕”的认识误区，既保证打击犯罪的力度、效率，又最大限度保障人权。对办案发现的社会治理中的普遍性、倾向性、苗头性问题，有针对地提出对策建议，以实实在在的社会治理成效和群众满意度来检验“少捕慎诉慎押”刑事司法政策成效。

二是从严把握捕诉标准。强化羁押必要性和起诉必要性审查，发挥认罪认罚从宽、刑事和解制度优势。细致考量社会角色，针对未成年人、在校学生、残疾等特殊、弱势群体，从教育挽救角度出发，积极纳入不捕、不起诉范围。对因债务、邻里关系等民事纠纷引发的轻微刑事案件，启动刑事和解，提供沟通平台，积极促成社会关系修复，定分止争，实质性化解矛盾，提升不捕、不诉效果。审慎办理涉企案件，进一步落实涉营商环境案件自查，慎重选择办案时机和方式，慎重作出批捕起诉决定，落实好涉企“四类人员”“少捕慎诉慎押”工作要求。积极推动有争议案件的听证审查，严格控制逮捕羁押，通过检察履职办案倒逼侦查机关审慎适用羁押强制措施。

三是健全完善工作机制。与公安机关、法院加强协同配合，落实社会危险性条件证明，要求公安机关按照高检院、公安部联合发文的《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》，随同报捕案件移送证明犯罪嫌疑人具有社会危险性的证据，对社会危险性较小的依法不捕。深入推进非羁押强制措施适用，重点加强逮捕及捕后羁押必要性的审查，既要防止 “构罪即捕”“以捕代侦”，也要避免 “一押到底”。正确把握逮捕的条件，探索建立审查逮捕阶段量刑预判机制，对预判可能判处管制、拘役等轻缓刑的，依法作出不捕决定。对轻伤害等轻微刑事案件，积极促成双方达成谅解、刑事和解，对与被害人无法就赔偿数额达成一致而嫌疑人有赔偿意愿和能力的，落实轻微刑事案件赔偿保证金制度，在犯罪嫌疑人缴纳赔偿保证金后可依法采取取保候审措施。将检察听证作为司法公开、接受监督、释法说理、化解矛盾、提高社会认可度的重要抓手，把听证作为常态化手段，继续加大听证工作力度。做好不捕、不诉案件风险评估，对犯罪嫌疑人因经济困难确实无力赔偿的，告知被害人依法申请司法救助，联合控申部门充分运用司法救助制度，有效化解民事部分未和解案件的信访风险，最终实现“捕人少，治安好”的社会治理目标。

注释：

① “少捕慎诉慎押”是指对绝大多数的轻罪案件体现当宽则宽，慎重羁押、追诉，加强对逮捕社会危险性的审查，依法能不捕的不捕，尽可能适用非羁押强制措施，尽可能减少犯罪嫌疑人羁押候审；依法行使起诉裁量权，对符合法定条件的充分适用相对不起诉，发挥审查起诉的审前把关、分流作用；加强对羁押必要性的审查，及时变更、撤销不必要的羁押。

（作者：李红艳，系武汉市汉阳区人民检察院党组成员、副检察长；栾丽平，系武汉市汉阳区人民检察院检察官助理）