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规范性文件在金融审判领域的应用价值
发布时间:2021-03-02 15:40 星期二
来源:法治参考

  □ 王春霞

  由于金融资产总量超过实物资产总量成为我国经济结构的基本特征,必然会形成新的金融资源配置和运行机制,直接与之紧密相伴的是诉至行政机关和法院的金融纠纷数量急剧增加。金融纠纷与其他商事纠纷区别在于金融具有先天性的风险性。更重要的在于,无论是金融主体的交易活动,还是行政机关的规范性文件和金融审判的单个行为都会深刻影响金融市场的变动,甚至可能诱发系统性金融风险、出现群体性不稳定因素。尽管规范性文件不属于正式法源,但其在金融监管、司法裁判中均具有规范意义上的作用,如何处理规范性文件与金融审判的关系是完善金融审判体制和审判运行机制必须面对的课题。本文就金融案件集中管辖的必要性及金融市场监管存在的一些问题进行了分析,并提出了一些思考和建议。

  金融案件集中管辖的本质要求

  一直以来,规范性文件监管的碎片化和金融审判的分散化是金融市场监管的短板,并长期制约金融市场监管效力的发挥。为解决这个问题,2017年11月,国务院金融稳定发展委员会成立。2018年3月,银监会和保监会合并成立中国银行保险监督管理委员会。2018年3月,中央深改委审议通过《关于设立上海金融法院的方案》。2020年12月,中央深改委审议通过《关于设立北京金融法院的方案》。集中管辖金融纠纷案件并不是司法体制改革的首创,也并不能说明专门化金融审判的特殊性和必要性。我国司法体制改革以来,先后建立的军事法院、知识产权、环保、海事、家事、互联网等专门法院(庭),这些专门法院都早于金融法院的建制。理解金融案件实行集中管辖、专门化金融法院必须基于四个方面进行研判。

  第一,金融审判的客体是基于信用和风险产生的法律关系。金融的基础是信用,金融活动就是信用交易,有交易就会产生风险。金融审判的交易主体包括合同、公司、保险、票据、信托、破产、证券等实体纠纷,程序规则涉及案外人执行异议之诉、第三人撤销之诉、民刑交叉等方面,证据规则涉及消费者权益、非法集资诈骗、侵犯个人信息、互联网金融、证券交易等领域。尤其是金融纠纷案件中民、刑、行交叉现象给金融审判带来了巨大挑战,现有单一法律关系都无法有效覆盖交易主体的全部权利义务。金融审判作为社会正义、维护秩序的最后一道防线,对金融案件的具体裁判原则和应用规则,不仅会对单个交易行为效力认定产生影响,还可能会对整个交易和监管模式带来变动。这些特点是一般商事审判不具备的,因此金融案件的裁判也就具有不同于其他纠纷案件的新要求。

  第二,金融审判是兼具公法性质和私法属性的司法行为。金融法律关系包括国家为实现宏观调控目标对金融机构、金融市场、金融产品及金融交易的金融管理关系,也包括平等主体进行金融资产交易或提供金融服务, 进而实现资金融通的法律关系。我们要注意的是,金融市场具有主体地位不平等、金融交易行为溢出效应大、易发群体性风险的特点,金融案件具有群体性、敏感性、牵涉社会公共利益的特征。基于此,金融审判被赋予维护金融稳定、有效化解金融风险以及保障消费者合法权益的职责,在此背景下的金融案件需要特殊法律关系调整也就具有了合理性。因此,为适应系统性应对金融风险的价值导向,金融审判在遵循一般商事交易规则之外,把行政机关的规范性文件作为审判说理依据具有现实需求,契合金融审判的法律特性。

  第三,金融审判思维立足于金融公平、金融创新和金融稳定。金融审判在定分止争的基础上,将防范系统性金融风险作为审判的首要目标,兼顾维护金融创新的功能。但在案件审理中经常面临规则不一致甚至空白的情形,而且还要兼顾交易规则的创新空间,这给金融审判带来了困难但也提供了发挥司法能动性的可能。

  综上来看,金融司法制度下的金融案件法律关系和法律规范的独特性,对法官适用法律包括规范性文件提出了不同于一般商事案件的硬性规则和司法能动空间,这要求金融案件的审判思维也需要在定分止争审判思维的基础上,用系统性思维审查并防范个案的风险,这就是金融司法专门化的本质性要求。

  金融审判与行政规范性文件协同监管的必要性

  行政机关制定规范性文件、人民法院依法裁判作为金融市场健康发展的稳定器,虽然权力性质、表现形式都不同,但在金融监管目标上有共同性,本质上都是金融司法制度框架下的法律问题。如何把握规范性文件、政策意图与司法裁判的界限,如何兼顾行业惯例、市场创新与中立裁判的关系,如何做好规范性文件与金融审判的制度衔接是当前金融司法制度的重点问题。笔者认为,金融审判与规范性文件协同监管表现在三个方面。

  第一,规范性文件的理念深刻影响金融审判。我国金融监管经历了先自律性规范、行业惯例、规范性文件监管再到法律硬性约束的快速发展过程。相较于法律法规,规范性文件能及时地适应金融市场的发展规律、反映行政部门的监管态度,正是基于这种便捷性,数量众多的规范性文件对金融审判产生了巨大的影响。

  第二,规范性文件成为金融案件裁判的说理依据。这个判断主要体现在三个方面:一是规范性文件是认定事实的依据。认定事实很大程度需要通过适用行政规范性文件实现。二是规范性文件深刻影响合同效力认定。理论上监管部门规章和规范性文件不是判断合同效力的依据。三是刑事政策深刻影响金融案件处理。规范性文件作为金融案件裁判的参考依据得到了司法机关有条件的认可。

  第三,司法能动性为金融审判发挥作用提供了制度空间。能动司法产生于时代对司法的新要求、人民对司法的新需求。近年来,最高人民法院先后颁布了大量金融领域法律适用的司法解释,对于推动金融司法统一裁判尺度、防范系统性金融风险发挥了积极作用。

  在考察金融审判与规范性文件的关系时,我们需要注意的是,人民法院对金融案件的司法裁判有赖于金融交易规则才能得以释法说理,而行政机关对金融纠纷的矛盾化解也需要司法裁判才能对价值与事实、规范与实践作合理区分。只有从这个角度出发,才可以较好地厘清并理解金融审判与规范性文件加强协同监管的必要性。

  金融法治、金融法院、金融法官应当具备的特质

  设立专门化金融法院,有助于发挥专业化审判的优势,但金融法院不是金融法治的全部内容。完善我国金融法治是一项系统性、综合性的工程,至少应当从三方面予以构建。

  第一,金融司法制度应当坚持整体性与系统性推进。未来一段时期,规范性文件监管金融市场仍然会是行政机关的主要办法,对此应建立适应金融信用体系需要以及与之相应的立法和司法审查制度。在规范性文件中融入系统化宏观思维,通过司法审查推动规范性文件管理范围、方式及手段的法治化,加强风险信息披露机制,强化行业自律功能,完善消费者权益的保护机制,以维护行政机关依法监管金融市场的积极性和合法性。在审判思维上要从合规审查向风险审查转变,要根据金融市场发展的形势与要求,把握好金融消费者权益与防范金融风险的关系,把握好裁判技术与金融监管政策的关系,综合审查市场规则和交易合同,不局限于适用传统民商法规则来处理金融纠纷案件。

  第二,专门化金融审判要加强审判管理改革。审判管理改革包括专业化审判组织制度、专业化法官培养制度、司法程序、工作制度等方面。加强审判管理重点要强化金融审判职权配置及运行规范,加强审限与审判流程等立审执规范化管理,推进金融审判与互联网应用深度融合,扩充金融案件审理的知识容量和审理深度,不断加强金融案件审判所需的支撑体系建设。金融审判专门化关键是法官的专业化,要在法官专业化的培育和管理上给予相应的配套措施,提升对金融案件的审理能力和审判质效。要完善金融司法的替代机制,建立健全金融纠纷解决机制。2019年11月,最高人民法院、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会联合印发《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》,对金融纠纷多元化解机制的案件范围、调解协议的司法确认制度作出规定。这既适应了诉讼增长对案件分流的需求,也为人民群众提供更为灵活的金融纠纷解决途径。

  第三,推动形成金融案件审判规则。我们应当将金融案件审判规则作为集中管辖改革的主要任务,加快在审级、案件类型、案由范围、地域和级别管辖、审判方式等方面形成新的经验。一是以“金融市场主体+交易行为”为标准,判断具体案件是否属于金融案件的受案范围,推动金融案由独立成类并编列专门案号,便于人民法院对金融案件的规范操作和审判管理,努力形成统一的类案裁判方法和裁判结果。二是在案件受理上,要把涉及民商事、行政等金融纠纷从普通民商案件中集中起来,由金融法院依法定程序处理。同时,应当整体分析单个合同的性质确定案件的管辖法院,而不应当依据单个条款确定案件的管辖法院。三是结合民事诉讼证据规则原理,重塑金融纠纷案件的证据规则,为公证裁判提供制度支持。

  我国金融市场面临立法应对金融风险上空白漏洞较多、专门化金融审判机制不健全,以及金融审判处理新业务模式、交易结构及金融产品时无法可依等问题。在此背景下,规范性文件作为法官熟悉金融市场规则与经验、探究当事人真实意思表示的主要途径,以及案件裁判说理依据便具有了正当性,金融司法的介入也可以增强规范性文件普遍适用性,提升规范性文件的金融监管水平。因此,绝对地否定规范性文件对于金融审判的作用是脱离实际也无必要的。当然,遵循商事交易自由和意思自治原则是适用规范性文件的前提,不能与法律强制性规定相冲突,并还要受到人民法院的审判监督,更不是直接将其作为裁判文书援引的法律依据。总之,只有从根本上解决我国金融审判权配置不合理的问题,系统性推动规范性文件和金融审判的协调统一,才能回应金融市场高速发展的司法需求。


  (作者单位:北京市房山区人民法院)


责任编辑:王占平