为掌握陕西省司法体制改革推进情况，全面梳理司法责任制综合配套改革工作中的问题，推动构建权责统一、权责明确的检察权运行机制，2020年9月，陕西省人民检察院组成五个调研组深入11个市分院77个县(区)院，通过座谈、查阅材料、实地检查等方式，调研检察官权力行使、“四大检察”办案力量配备、业务一体化建设以及制约检察职责因素等情况，以期为深化司法责任制、推进检察权科学合理的运行提供实践依据。

　　基本情况

　　(一)办案事项决定权运行情况

　　为推进司法责任制落实，陕西省院2017年10月印发了《陕西省检察机关检察官权力清单(试行)》(以下简称《权力清单》)，对全省三级检察机关检委会、检察长、检察官在各类案件中的决定权做了列举。根据《权力清单》的规定，检察官在民事、行政、公益诉讼案件中主要职责是审查案件、调取证据、提出意见建议等，基本不享有决定案件的权力;检察官行使的决定权主要集中在刑事检察领域，特别是审查逮捕和审查起诉案件中，一般案件的批捕、起诉决定权由检察官行使;不批准逮捕、不起诉和重大、疑难、复杂案件决定权由检察长(副检察长)或检委会行使，传统的“三级审批”模式在被解构。但即使在捕诉案件中，放权范围、监督管理方式以及把握“重大、疑难、复杂”标准等方面，不同检察院之间存在较大差异：如执行《刑事诉讼规则》《权力清单》不够严格，执行《权力清单》不规范，未能很好实现放权与监督相统一。

　　(二)“四大检察”办案力量配备与案件办理情况

　　从专业办案力量配置情况看，据统计，在不计算院领导和一人身兼多项业务的情况下，各市负责“四大检察”业务的检察官共有2020人。其中，捕诉部门检察官815人，占40.35%;负责民事检察业务的189人，占9.36%;负责行政检察业务的97人，占4.80%;负责公益诉讼业务的134人，占6.63%。各市检察官助理共1266人，其中，专门辅助捕诉业务的检察官助理374人，占29.54%;专门辅助民事检察业务的78人，占6.16%;专门辅助行政检察业务的48人，占3.79%;专门辅助公益诉讼业务的41人，占3.24%。可见，机构改革后，大量基层院一个部门负责多项业务，导致专门负责、辅助某一项业务的检察官、检察官助理的数量小于实际在相关业务部门工作的数量。

　　从受理情况看，刑事检察案件数量明显高于其他三大检察案件之和。从数量上来看，约40%的检察官负责捕诉案件，受理的案件却占检察机关受理案件的85%。除铁检系统外(铁检两级院集中管辖西安、安康市行政诉讼和环境资源案件)，其余各市与全省总体情况基本相同。从时间上看，近三年来案件数量存在上升趋势。从级别上看，基层院办理了绝大多数捕诉案件和公益诉讼案件。

　　(三)业务一体化建设情况

　　目前，业务一体化主要有三种模式：一是院内业务一体化，一些规模小的基层院，根据办案需要，将全院员额检察官统一入库轮案，解决员额检察官工作量差异大的问题;二是跨行政区划调配办案力量，根据办案需求，由上级检察院对辖区内的检察官进行统一调度，以办理一些易受当地干扰的敏感案件或者需要组建较大办案团队办理的重大、复杂案件;三是案件集中管辖，铁检两级院是全省唯一实施案件集中管辖的单位。目前行政检察已经成为铁检工作的亮点，环境资源刑事案件也占到铁检办案量的一半以上。

　　业务一体化的三种形式在全省检察工作中都不同程度地运用，一定程度上解决了人案不均衡的矛盾。但这种实践主要是各院自发探索，缺少全省统一规范。

　　存在的问题及原因分析

　　(一)权力不敢用与不担当并存

　　目前检察官权力运行的主要问题在于捕诉案件的决定权方面。

　　在修订《权力清单》过程中，刑事检察部门提出，授权不充分是导致捕诉决定权活跃性不足的原因之一。检察官无权行使不捕、不诉决定权，不捕、不诉程序繁琐。同时，出于对司法责任“终身制”和对自身能力的“恐慌”，许多检察官甚至检察长怠于行使权力。在此次扫黑除恶专项斗争中，对不捕、不诉以及对公安机关撤案等“宽出”案件的复查和处理，加剧了“不敢担当”“不愿担当”。遇到不捕、不诉案件，有的院一律提交检委会讨论决定。

　　(二)人案不均衡较为普遍

　　调研发现，人案不均衡主要体现在以下几个方面：一是刑事诉讼人案失衡;二是民事、行政、公益诉讼的专业人才不足;三是基层院领导占检察官比例较高，办案量偏少;四是动态管理机制尚未有效运转;五是非办案工作对办案工作冲击较大。

　　案件量事实上并未暴增，但办案标准和要求比以往更为严格，各条业务线面临的压力主要不是“过得去”“办完案”，而是“过得硬”“办好案”。如公益诉讼检察作为新兴业务，更是存在人员不熟悉业务，亟需提升技能的困难。另外，检察官助理短缺应当引起重视。司法责任制改革后，由于员额职数限制，一些年轻业务骨干因暂时不符合条件而未能参加遴选。

　　(三)“业务一体化”建设中的困难和问题

　　“四大检察”全面协调充分发展，并不是说每一个基层院都要具备相同的刑事、民事、行政、公益诉讼检察能力，而是指各类检察工作与地方经济社会发展需求相适应。

　　目前，“业务一体化”尝试非常有限，遇到的困难主要在于:一是对 “业务一体化”的认识混乱。二是许多基层院认为自身人员不足，不愿意成为人员流出单位;三是“业务一体化”有许多需要厘清的法律问题和权责问题。

　　(四)外部制约因素

　　一是刑事案件退回补充侦查不力。由于部分公安机关对内考核不重视退补、起诉，甚至存在片面追求报捕数量、移送起诉数量的考核导向， 公安机关办案人员办案时重数量轻质量，不认真对待检察机关退补要求。尽管检察机关出于“案-件比”的考虑，不断提升退补提纲说理质量，效果依然不明显;二是对公安机关办理治安、刑事案件底数不清楚，获取监督线索来源有限;三是检察机关在行使司法工作人员渎职案件侦查权时过于保守;四是除司法工作人员渎职案件侦查权外，检察机关在其他法律监督工作中缺乏刚性监督权。监督以柔性手段为主，是否产生效果主要取决于对方的配合程度。公益诉讼主要依职权发现案件线索，没有与相关行政职能部门建立案件线索移送、数据与信息共享等机制。

　　深化司法责任制的措施建议

　　(一)完善权力配置及配套规范

　　适应三大诉讼法的修改及新的诉讼规则，修改完善《权力清单》，进一步规范捕诉决定权运行。同时，针对检察官与助理职责区分不清晰问题，研究制定有关检察辅助人员职责，压实检察官办案责任，确保各司其职。

　　(二)强化内部监督管理

　　加强上级院对下级院、检察长对检察官等上下级之间的领导和监督管理，健全上下级检察机关依法接续监督机制。业务机构负责人对本部门办案活动进行监督管理。需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件，应当先由业务机构负责人审核。对于“重大、疑难、复杂”案件以及与检察官处理意见不一致的案件，业务部门负责人应当召集检察官联席会议讨论，为承办案件的检察官或检察官办案组提供参考意见，并且将审核意见连同检察官联席会议讨论情况一并报检察长审查或决定。

　　(三)加强“四大检察”人才配备和培养

　　一是加大“四大检察”人员配备。加大对民事、行政等专业法律人才培养力度，大胆提拔任用优秀年轻干部，配足配齐配强“四大检察”业务人员力量，优化办案组织，解决和改善干部队伍结构不合理、专业化程度不高、检察官助理短缺等问题;二是动态调整员额和政法专项编制。综合考虑辖区面积、自然条件、人口数量、经济社会发展水平、案件规模以及现有编制数等因素，对员额和政法专项编制进行统筹调配、动态调整，推动员额和编制向人均办案量较大的检察院倾斜;三是加大业务培训力度。定期开展教育培训，提升办案能力，加强对下级院的业务指导，及时回应基层办案中的疑难困惑。

　　(四)补齐影响“四大检察”协调发展的短板

　　一是积极拓展案件来源。积极向各级党委汇报，建立行政执法与刑事检察、行政检察、公益诉讼检察衔接平台和信息共享机制。检察机关各业务部门密切协作，建立线索移送机制。建立线索举报奖励机制，激发群众提供案件线索。及时总结办案经验、发布典型案例，充分发挥典型案例的示范作用，提升监督影响力。二是将行政机关、其他司法机关支持配合法律监督职能纳入各级党委政府考核体系。比如，将检察建议纳入法院业务系统，将退回补充侦查纳入公安业务质量评价体系，促进监督与考核评价良性循环。三是加强派驻检察室建设，健全与公安机关执法办案管理中心工作衔接机制，强化诉前主导，加大提前介入和立案、侦查监督力度，提高退回补充侦查文书质量，强化补充侦查成效，防止案件带病进入起诉环节。四是积极增强监督刚性。建议赋予检察机关民事、行政、公益诉讼检察相应的强制措施权，增强法律监督的刚性。

　　(五)积极探索“业务一体化”

　　一是探索院内“业务一体化”。规模小的基层院可以打破“四大检察”业务壁垒，跨部门和条线分配案件，民事、行政、公益诉讼及综合业务部门员额检察官承办一定比例的刑事案件，解决人案不均衡问题。二是探索上下级院“业务一体化”。根据办案需求，由上级院对辖区内的检察官进行统一调度。

　　(六)努力推进司法工作人员职务犯罪侦查工作

　　一是有条件的市级以上检察院可以设立司法人员职务犯罪侦查部，配备精干力量，专门行使职务犯罪侦查权。二是省级院要带头查办一批有重大社会影响的职务犯罪案件。

　　(七)强化法律监督权保障

　　强化对公安机关的监督制约。一是充分发挥派驻公安机关执法办案中心检察室的作用。通过派驻检察室查阅公安机关刑事、治安案件立案底数。二是从省级层面将“大控方”格局落实到公安机关考核当中。在检察机关做好自身退补提纲说理工作的同时，协调公安机关将退回补充侦查率、不捕率等指标纳入绩效考核。三是探索建立检察机关对侦查人员评价机制。如果同一侦查人员多次出现办案问题，公安机关应当根据检察机关意见建议将其调离相关岗位。

　　构建调查核实权的保障体系。一是出台有关调查核实的规定。目前，调查核实普遍存在“四大检察”业务中，应当建立统一的规范。二是建立向党委、政府的常态化通报机制。对于不配合检察机关调查核实、检察机关提出合理建议意见不采纳不整改的，由党委、政府予以通报，并在绩效考核中扣减相应分数;情节严重的，由纪检机关追究相应责任。

      陕西省人民检察院法律政策研究室供稿