慧眼观察

□ 章剑生

面对突如其来的新冠肺炎疫情，地方各级政府根据本地区的实际情况，采取了许多防控措施来应对疫情蔓延，今天看来其实际效果值得肯定。经过几个月举国上下的努力，我们终于控制住了疫情，国家与社会也逐渐转入常态化疫情防控阶段。相对于紧急状态下的疫情防控来说，常态化疫情防控更应以法治思维来统领。

如果说紧急状态下的疫情防控是“手段—目标（控制疫情）”的决策和行动思维，那么，常态化疫情防控应该是“手段—目标（控制疫情＋复工＋复产＋复学＋X”）。相比之下我们可以清楚地看到两种防控思路的差异性：前者目标单一，重在结果，姑且称之为“防控结果单一主义”；后者目标多元，既重结果，也重过程中手段的政策性权衡与调适，可称之为“防控目标多元主义”。

在“防控结果单一主义”下，疫情防控行动的指南有一定军事色彩：不惜代价攻占军事目标（即控制疫情）。之所以如此，是因为如果我们过分关注、评估防控手段的代价，或者采用常规防控手段，很可能会失掉防疫“战机”（如武汉封城，只能以控制疫情蔓延为目标，至于采取何种手段，当以实现这个目标为基点），不仅达不到目标，还有可能对国家和社会产生灾难性的、难以逆转的后果。

在“防控目标多元主义”下，控制疫情仍然是不可偏离的目标，但它不是唯一的，或许也不是主要的，根据分区分级疫情防控策略，它与“复工＋复产＋复学＋X”等诸多目标并存，并调整控制疫情与“复工＋复产＋复学＋X”之间的主次关系。当控制疫情压倒“复工＋复产＋复学＋X”时，应当进入紧急状态的疫情防控，改采用“防控结果单一主义”（如黑龙江省因输入性疫情暴发后，“复工＋复产＋复学＋X”就必须退出）。

无论是“防控结果单一主义”还是“防控目标多元主义”，其中关于疫情防控目标的正当性不会引起多大争议。对于前期要进行疫情防控，后期要在疫情防控同时逐步“复工＋复产＋复学＋X”，绝大多数民众对此都可以接受。如何在常态化疫情防控过程中政策性地权衡与调适各种防控手段，进而，如果紧急状态下紧急行政法理可以支撑降低疫情防控手段合法性密度的话，那么常态化疫情防控手段合法性要求当及时恢复到常态。

首先，凡与紧急状态法律、法规有关的防控手段，应该视疫情趋势变好逐渐停止或者降级执行，确需保留的，应当严格适用条件。在这次疫情防控过程中，由于执行性的紧急立法相当不足，一些县、乡（镇）政府为防控疫情发布了不少限制人身权、财产权的行政规范性文件，不乏引起合法性争议者。应该说，因国家紧急状态执行性立法的不足，这些行政规范性文件实际上发挥了立法补充性功能，客观上有助于疫情防控，也取得了预期效果。但这种结果取向的防控手段并不符合法治思维，不可以延伸到常态化疫情防控中，对于这些行政规范性文件应当及时清理，在进入常态化疫情防控之后停止适用。

其次，遵循比例原则，调适防控疫情手段。防控疫情手段本质上是国家行政权的行使，无论是紧急状态还是常态化疫情防控，理当守住最低限度的法治思维。不管是控制疫情还是“复工＋复产＋复学＋X”，行政机关所采取的防控手段都应符比例原则。即所选择的防控手段应当与能够有效地控制疫情和逐步“复工＋复产＋复学＋X”之间有关联的措施，且要着眼于防控的有效性，不可以冲击公平竞争、平等对待等法治原则，并有助于营商环境的形成。同时，若有N个防控手段都可以实现控制疫情和“复工＋复产＋复学＋X”时，应当选择对个人、企业影响最小的防控手段，不宜用力过度。如在当下常态防控中某小区偶发一确诊病例，是隔离整个小区还是确诊病例居家所在的单元楼，可引入比例原则加以评估。在疫情防控中，无论哪一种防疫防控手段，都会引起多种利益冲突，因此需要协调、平衡各方利益，争取达到社会总体利益最大化。

再次，一项有效的防控手段往往在紧急状态下获得社会普遍认可，如对马路上不戴口罩的人，在紧急状态下对其采取强制措施，一般人似乎还是可以容忍的。但这并不意味着它没有合法性问题可追问了，尤其是常态化疫情防控之后，必须认真对待这个问题。所以，常态疫情防控中我们少不了对紧急状态下疫情防控手段的反思，并对既有疫情防控相关法律、法规进行必要的修订。这一方面可以为常态防控疫情提供充足的合法性依据，另一方面也为疫情的下一次可能到来提供预防性法律机制。

对于疫情防控，无论是紧急状态还是常态化，我们都要避免“一放就乱，一管就死”的极端式防控方式，学会及时调适防控方式或许更为重要。如在这次疫情中，浙江省杭州市政府有关部门为了市民都有口罩作防护，实施了“网上预约，免费到指定地点领取口罩”的措施，但实施不久后认为市民“到指定地点领取口罩”不利于疫情防控，随即改为“上门派送”，这一政策的调适彰显了一些地方政府较高的法治思维和治理能力。

（作者系浙江大学光华法学院教授）