□ 法学洞见

郝铁川

党的十八大以来，在关于全面依法治国工作布局这一问题上，中央明确要求我们要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。对依法治国、依法执政、依法行政共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设该怎样理解，笔者所见，学界仅有马怀德同志的一篇《坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设》（载于《法制日报》2019年5月20日），而且该文主要是论述这一提法的意义，未对它们之间的逻辑关系展开论述。笔者不揣浅陋，略谈体会如下：

1.“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”这一句讲的是全面依法治国的动力、主体，“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”这一句讲的是全面依法治国的内容、客体。

“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，谁来推进？这里显然强调的是动力、主体。

依法治国的主体是谁？当然是人民为主体、人民为中心。因为我国社会主义制度保证了人民当家做主的主体地位，当然也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。

依法执政的主体是谁？当然是中国的执政党——中国共产党，这是我国宪法明确规定的，是历史的选择，更是现实的要求。

依法行政的主体是谁？当然是中国的各级行政机关。国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》也明确地有规定。

因此，“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”这一句讲的是全面依法治国的推动者、主体。

与此不同的是，“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”这一句讲的是全面依法治国的内容、客体。“一体建设”的只能是客体和实现的目标。法治国家、法治政府和法治社会就是要建设的内容（客体），就是要实现的目标。

把上述两句话解释为主体和客体、动力和目标，就合乎逻辑、顺理成章了。

2.在“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”中，依法治国是出发点和落脚点，依法执政是依法治国的根本保证，依法行政是依法治国的重点。

党领导下的人民是依法治国的主体，以人民为中心、维护人民权益是依法治国的出发点。为了坚持人民为中心，就必须坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。坚持人民主体地位，就是一切为了人民，一切依靠人民。全面推进依法治国的出发点是为了人民利益的实现，人民同时又是全面推进依法治国的主体。

中国共产党依法执政全面推进依法治国的根本保证。它是全面推进依法治国必须坚持的五个基本原则之一。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。而依法执政是实现党的领导的主要方式，其内容主要是“三统一”“四善于”。“三统一”是：坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一；“四善于”是：善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。

依法行政是依法治国的重点。这是因为，我国80%的国家机关是行政机关，80%的法律是靠行政机关来执行的，60%多的法律是由行政机关起草的。

3.在“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”中，法治国家是总目标，法治政府是重点目标，法治社会是基础目标。

法治国家是我们的建设目标，这是我国宪法第五条第一款所规定的。进入文明社会之后，世界上便有人治国家和法治国家、专制国家和民主国家的区分。近代以降，建设法治国家、民主国家已经成为一种浩浩荡荡的世界潮流，据程燎原教授的统计，法治入宪的国家多达160多个。

法治国家的实质就是约束国家公权。国家涵盖立法、行政、司法、军队等众多部门机构，而其中行政法治化（法治政府）是重点。这是因为行政权较之其他权力主体涉及社会、公民生活最为广泛，从摇篮到坟墓，都有行政权在作用；行政权较之其他权力主体对公民具有单方面强制力；行政权较之其他权力主体对公民更具有主动性。因此，行政的法治化较之其他权力主体最为艰难，法治政府的建设较之立法法、司法的法治化更为艰巨。

法治社会是法治国家和法治政府的基础。法治社会包括法治经济、法治文化，它是法治国家和法治政府赖以生存的基础。马克思主义法学的一个基本原理是：不是社会以法律为基础，而是法律以社会为基础。没有经济活动的法治化，没有社会成员对法治的信仰，法治国家和法治政府是不可能生存的。

总之，“共同推进”讲的是依法治国的动力、主体，“一体建设”讲的是依法治国的内容和客体；依法治国、依法执政和依法行政讲的是推动主体之间的联系；法治国家、法治政府和法治社会讲的是法治目标之间的联系。