法治观察

公共卫生法治建设，不仅是相关卫生法律制度的制定和修改，更是领导干部和人民群众思维方式的转变

□ 张学博

党的十八大以来，我国卫生健康事业发展取得了丰硕成果。近些年来，卫生健康领域立法取得了巨大成就，制定修改了传染病防治法、国境卫生检疫法、母婴保健法、执业医师法、中医药法、精神卫生法、献血法、药品管理法、疫苗管理法、野生动物保护法等10多部法律。2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，标志着我国卫生健康领域自此有了一部牵头管总的法律。所以说，在我国公共卫生领域并不缺乏法律规则。那么这次新冠肺炎疫情暴露出来的问题，其实更多是一个法律实施问题，即如何运用法治思维来分析问题和解决问题。在面对重大公共安全风险时，领导干部的法治思维能力显得尤其重要。那么这次事件暴露出来的短板是什么？

首先是确定性思维。法律是定分止争的工具。法律在这个纷繁的世界里是我们确定权利义务关系的边界。法律的确定性表现为两个方面，一方面是为人们，包括领导干部在内确定哪些行为是应该做的，哪些行为是不能做的。比如《政府信息公开条例》明确规定：行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当发布准确的政府信息予以澄清。这就对行政机关及其领导干部提出了确定的义务要求。

法律的确定性另一个方面体现为包括领导干部在内的所有人，只要依照法律的行为边界来行为，就不会因此行为受到政府或者上级的惩罚性后果。很多领导干部在工作中往往遵循传统思维，即只要上报请示领导了，他就没有责任。

在发生非典等重大公共事件之后，一些领导干部仍然遵守传统思维而缺少法治思维，那就是整个国家和社会要坚持法治政府和责任政府的问题。如果领导干部选择遵守法治思维没有得到鼓励，选择传统思维没有受到问责，那么官员的思维逻辑就不会发生改变。

当然，现实生活中没有这么简单，因为很多问题处于模糊地带，即还有很多法律没有规范到的地带，或者法律本身也存在不清晰的地带。那么这就要求领导干部依据法律原则、立法初衷在不确定中追求确定性，为人民群众将不确定的东西确定下来。因此，法治思维也是确定性思维与权变思维的辩证统一，其核心仍然是在一个不确定的世界中追求确定性。

其次是自下而上思维。自下而上的思维包括两个方面的内容：一方面，其实质要求我们的领导干部真正走群众路线，通过基层干部群众来及时掌握信息，第一时间予以应对。突发事件的杀伤力就在于它的突发性，这就意味着事件未发生的时候你不会知道，一旦发生也不是缓慢进行的，而是突然爆发的，是在第一时间就将最严重的伤害和最严峻的局面呈现，是注定要让你措手不及的。此次新冠肺炎疫情的暴发也是如此。既然突发事件事后应对十分困难，那么焦点就集中在一个问题上：突发事件是否可以事前预防？或者更具体地说，突发事件是否有预警征兆？

新冠肺炎疫情暴发后，媒体曾曝光了武汉海鲜市场，中国疾控中心病毒病预防控制所也从该海鲜市场的环境样本中，检测到部分样品含有新型冠状病毒核酸，并成功在阳性环境标本中分离病毒。目前，虽然尚无法证明海鲜市场同新冠病毒传播的关系，但该市场的存在无疑加大了当地群众的健康风险。其实，早在2003年非典时，武汉海鲜市场就被专家点名批评过。近17年后该海鲜市场仍未被严格管控，暴露出地方政府在城市治理中的短板。因此，2月3日召开的中央政治局常委会会议认为：这次疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要加强市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，从源头上控制重大公共卫生风险；要加强法治建设，强化公共卫生法治保障。

自下而上思维的另一个方面是指我们的法律应该为民众提供一些直接有效的手段，来实现和保护自身的人身权和财产权。比如，野生动物市场和贸易明明存在重大的传染病风险，公民个人是否有权要求相关部门采取措施对其进行查处？这方面，国外有很多可以借鉴的案例。以煤矿安全生产为例，澳大利亚矿业大州西澳大利亚州的法律规定，矿工有义务保证自己在工作状态下的健康，如果不按规定对自己采取保护措施，或发现潜在险情不报告，就是违法。矿工有权拒绝在有损健康的危险环境下工作，在这种情况下，如果矿主出高薪让矿工下井则视为违法，而矿工收钱下井也属违法，违法者将被课以20万澳元的罚款。很显然，这些法律的共同特点就是赋予基层矿工一种自下而上的权利，即可以根据井下的安全状况和自身健康状况自主决定是否下井生产，从而把事故隐患直接扼杀在摇篮中。

总之，公共卫生法治建设，不仅是相关卫生法律制度的制定和修改，更是领导干部和人民群众思维方式的转变。法治思维首先是要在不确定的世界中寻找确定性，然后是在运用自上而下的领导思维的同时，也注重自下而上的群众思维，并赋予人民群众有效手段去制止一些直接损害人民群众人身权、财产权的商业行为或者政府行为。

当前我国正在推进国家治理体系和治理能力现代化，而国家治理能力的现代化，其核心就包括领导干部在内的所有人思维方式的转换。这种从不确定性思维向确定性思维的转换，从自上而下思维向自下而上思维的转换，其实质也是人治思维向法治思维的转换。

［作者系中共中央党校（国家行政学院）副教授］