□推进全面依法治国·成就回眸

□ 至今年7月底各地区各部门共取消证明事项13000多项

□ “减证便民”工作不断探索创新企业群众获得感明显增强

□ 深化“放管服”改革下硬功夫努力打造出良好发展软环境

□ 须设立的审批许可和证明只对其实施方式程序进行改革

□ 法制日报全媒体记者 张维

近年来，无论是市场主体，还是公民个人，在与政府打交道的过程中，越来越感受到办事的程序与要件等正在删繁就简，曾经以“日”或“月”等时间长度来描述的办事时间，如今很多都已缩减为“分”；曾经需要一大堆资料的证明文件，如今已大幅削减，甚至在一些地方直接实现了“无证明”即可办。

中央依法治国办成立后的一年间，按照深入推进政府职能转变和“放管服”改革要求，持续推进“减证便民”，所释放出来的红利正在以便民利企的形式体现出来。

北京大学法学院教授姜明安告诉《法制日报》记者，自中央作出和实施推进全面依法治国伟大战略部署，特别是中央全面依法治国委员会成立以来，我国法治政府建设进入了一个全新的阶段：推进“放管服”改革——依法行政从形式法治向实质法治全面转化的阶段。“形式法治仅仅要求有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。而实质法治不仅有上述要求，还要求良法善治。政府不是为依法行政而依法行政，而是为了更好地服务人民，便利人民，更好地改善和优化营商环境，维护公民、法人和其他组织的合法权益而依法行政”。

“减证便民”公众获得感大增

最近，浙江省玉环市的李女士有些焦虑。

她准备去办理有限公司设立登记，按照以往的经验，她花了几天的时间去准备各种材料。

“房产证、住所登记表、租赁协议等，这些总归都需要的吧？”在多个证明材料准备就绪后，李女士起身赶赴市行政服务中心，找到了市场监管窗口。

李女士向工作人员说明了办理事项，并递上了她准备好的厚厚一沓证明材料。工作人员根本就没有看证明材料，就为她办好手续。

办理的时间仅仅花了10分钟，李女士都有点反应不过来：“不会吧？怎么这么快呀？”

李女士不知道的是，在玉环市“最多跑一次”改革办公室今年2月底公布的《玉环市证明材料取消清单（第一批）》的通知中，一次性取消了个人婚育情况证明、致困原因证明、单身具结书、死亡证明等多达202件证明材料，包括流动人口生育证登记、住房公积金提取、身份证申领与落户、困难残疾人生活补贴等100余项办事项目，涉及卫生健康、教育、市场监管、民政等近30个部门。

其中，仅市场监督管理局就取消了近20件证明材料。玉环市市场监督管理局行政审批科科长黄雪敏对于这一取消所带来的便利深有感触：“不仅简化了当事人申报材料的流程，还减轻了窗口人员的审查压力，提高了办事效率。”

亲身体验了这一变化的李女士表示非常满意：“我必须给政府点个赞！现在这么方便，工作人员告诉我，只要企业如实申报承诺就行了，无需再跑其他部门开证明了。”

据了解，为深化“最多跑一次”改革，去年12月，玉环市正式启动“无证明城市”创建工作，专门成立了“无证明城市”工作领导小组办公室，对群众办事创业涉及的各类证明材料全面梳理，多次召开协调会、推进会，逐项审核，推进证明事项清理工作。

截至目前，玉环市已梳理出需清理的证明材料676件，全部实施“取消”或“替代”。其中，首批公布取消的证明材料202件，占总数的30％。

玉环市的“无证明城市”创建工作，是台州市全市域“无证明城市”创建的组成部分，是全国减证便民行动持续开展的一个缩影，也是“放管服”改革迈向新征程取得新成就的一个力证。

当然，“无证明”并非零证明，而是尽最大可能不用百姓去开证明，确实取消不了的，还需要通过告知承诺等方式替代证明，证明减少也不等于标准降低。北京市司法局推行“告知承诺＋核查核验”律师管理新机制，制定9大类承诺书样本，变“当事人自证合格”为“政府查证合格”。改革以来，共办结相关业务3500余件，申请人共减少出具无犯罪记录、无投诉处罚等各类证明7500余件。核查中，发现疑似虚假承诺30余起，均采取了约谈、责令整改等措施，真正做到了证明真减少、标准不降低、监管有提升。

据司法部行政执法协调监督局统计，截至2019年7月底，各地区、各部门共取消证明事项13000多项。在推动减证便民工作中，各地区坚持以人民为中心的发展思想，不断探索创新，企业和群众获得感明显增强。

“放管服”改革优化营商环境

“‘馒头办’没有了吧？”今年全国两会期间，习近平总书记到河南代表团参加审议时，重提当年的“馒头办”。

原来，一个小小的馒头，在十多年前的郑州，竟然层层成立了“馒头办”，有市里的，有区里的。尽管是一个临时协调机构，却拥有收费权和行政处罚权。

在今年的政府工作报告中，李克强总理强调，要深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，下硬功夫打造好发展软环境。今年，要对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”改革，使企业更便捷拿到营业执照并尽快正常运营，坚决克服“准入不准营”的现象；推行网上审批和服务，抓紧建成全国一体化在线政务服务平台，加快实现一网通办、异地可办，使更多事项不见面办理，确需到现场办理的要“一窗受理、限时办结”“最多跑一次”等等。

今年时间过半之时，“放管服”改革再成中央关注的重点。6月25日，国务院召开的全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议要求，今年要把工业生产许可证种类再压减一半以上，再取消下放50项以上行政许可。整治各类变相审批。企业开办时间减到5个工作日以内。此外，要健全制度化监管规则，规范行政执法，对所有市场主体一视同仁，促进公平竞争、优胜劣汰。优化政府服务，打造全国政务服务“一张网”，在更大范围内实现“一网通办”、异地可办。

“放管服”改革与营商环境密切相关。我国持续深化“放管服”改革的成效如何，离不开营商环境的评估。

世界银行将营商环境定义为一个企业在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合同等各个环节中，遵循政策法规所需要的时间和成本。

浙江省金华市司法局相关负责人对“放管服”改革之于营商环境的价值深有体会：“从‘减证明’到‘降成本’，优化了营商环境。”以金华推出的“无证明城市”改革为例，其倒逼了政府职能转变，从便民开始，由“便、利、简”向“放、管、服”推进，不断优化营商环境。

据介绍，按照近几年涉证明事项办件量测算，改革后每年金华市可少开证明约300万件。在2729项证明事项中，改革后即办件、半小时办结件分别占总数的68．9％、7％。以企业开办“零见面”改革为例，所需材料由改革前17份减至6份，审批时限从原来承诺5个工作日压缩为1个工作日，全年可为企业节约开办成本3000多万元。

外商对于简政放权优化营商环境的体会颇有说服力。史诺丝女士是一名常驻义乌的伊朗客商，回国被要求提供在义乌居住期间的无犯罪记录公证证明，特到义乌市公证处办理。

这样一份普通的涉外公证文书，在以往，外商需要提供护照、居住凭证、无犯罪记录证明3份证明材料，要先后跑出入境管理局、辖区派出所两个地方，这对于语言不通、地址不熟悉、事项不明确的外商来说，是件很头疼的事情，整个流程下来，所需办证时间一般为5天到7天。

不过，史诺丝女士今年的办理却格外顺利：只是提交了护照就在当天拿到了公证文书。原来，金华实施“无证明城市”改革后，外商申请公证时只需提交护照，公证处通过部门核验获取无犯罪记录证明及其出入境信息，当天便可取证。

据了解，金华实现“无证明城市”改革后，可为外商缩减证明材料两份，缩短办证时间4天至5天，类似事项今后每年可为办事群众缩短办证时间6800多天。

加强事中事后监管不能放松

除优化营商环境之外，政府管理的效能也在大幅提升。

四川省司法厅优化审批流程、梳理申请材料清单，制定了审批在“同平台同步进行，办件内部流转，申请人选地取件”的省市联动审批的方案。

2018年8月，四川省司法厅全部行政许可事项、21个市州在省政务服务一体化平台上实现了纵向多级联审，网上同步办理，审批提速80％，效率成倍提升，深受办事者的欢迎。多级联审严格按照“一窗进出、同步审查、联合勘验、快捷送达”的审批模式，将审批窗口前移，变“申请人跑”为“上下联审内部跑”，办事者不再需要异地往返跑路，只需在当地一个窗口便可完成多级异地审批。

来自凉山州四川谦亨律师事务所的刘全锋对此感受很深刻。凉山州路途遥远，交通不便，以前，要将纸质资料交到省厅窗口，只有等待州司法局统一报送，有些时候实在着急，他宁愿选择自己跑一趟成都去办理，不仅费时、费事、费精力，还增加了许多不必要的开支。自从“上下联审内部跑”后，刘全锋感到提交的材料少了，速度快了，在提交转所申请3天后就取得了新的律师执业证，切实体验到了联审的高效和便捷。

政府积极为市场“腾位”的行动也同时在进行。重庆市司法局严格审查控增量，推行“事前合法性审查＋备案审查”双审查模式，对市政府及其部门、各区县政府出台的文件严格把关，年均审查市、区县政府和市级有关部门规范性文件1500多件，对涉及违法干预或影响市场主体正常生产经营活动、违法设置市场准入和退出条件的，一律退回；全面清理减存量，组织42个市政府部门、8个中央在渝单位、38个区县开展规章和规范性文件清理工作，2018年以来，已废止市政府部门文件68件、区县及其部门文件285件，已修改市政府部门文件10件、区县及其部门文件42件，坚决打破制约民企发展的“卷帘门、玻璃门、旋转门”。

一方面给予市场更多自主权，另一方面在加强事中、事后监管上也绝不放松。扎实推进“双随机、一公开”监管改革，全面提升干部队伍依法履职能力水平，依法查处失信行为，扎实行业诚信篱笆等，都在各地妥善实施。

以重庆市司法局为例。其全面梳理、统一规范市和区县两级随机抽查事项清单，健全完善随机抽查工作细则，截至目前，市场监管、文化旅游、生态环保等30个行业领域已基本实现监管依据、标准、事项的统一规范；以主动公示抽查结果、自觉接受社会监督为切入点，建立“双随机、一公开”监管信息系统，及时、准确、全面归集和公示抽查结果信息，自觉接受社会监督，目前已归集700多个行政执法机关共计近10万条抽查结果信息；出台工程建设领域审批制度改革事中事后监管规定，明确6项基本要求和6项创新举措，推动改革落地见效、行稳致远。

姜明安认为，实质法治要求政府大力推进“放管服”改革，应取消和废止的只是违反市场经济规律，有碍营商环境改善，给相对人办事增加不必要麻烦和成本的各种审批、许可、证明及相应繁琐的程序、要求、手续等，而不应取消或废止为保障国家和公共安全、保障公民生命和人身安全、保护消费者合法权益所必须设立的审批、许可和证明。对这些审批、许可、证明，还是应该有，必须有的，只是应该对其实施方式和实施程序进行改革，以减少环节，降低成本，提高效率，方便行政相对人。