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张文显:运用法治思维和法治方式治国理政
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稿件来源: 社会科学家发布时间:2014-10-09 09:43:20

   摘要:“法治是治国理政的基本方式”是一个非常精辟、非常科学的论断,反映出我们党对国家与政权建设基本规律和治国理政基本规律的深刻认识,是党执政和治国理政基本方式的根本转变。建设法治中国,就是要在依法执政的总纲领和总布局中,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这一论断要求必须树立法治思维,掌握法治方式,深化法治改革,推进法治建设。

  关键词:法治;治国理政;法治思维;法治方式

  中国共产党第十八次全国代表大会报告对法治问题进行了浓墨重彩的论述,阐述了一系列新思想、新论断、新理念,做出了全面推进依法治国的战略部署,把中国共产党的法治理论和法治纲领提升到了新的高度。中国共产党第十八次全国代表大会以来,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平就法治建设发表了一系列重要讲话,更加明确地提出了“法治中国”的科学命题和建设法治中国的重大任务。可以说,这是以习近平为总书记的新一届中央领导集体对新形势下中国法治建设指导思想和行动纲领的集中表达,正在成为全体中国人民的高度共识和行动宣言。法治中国与富强中国、民主中国、文明中国、和谐中国、美丽中国、平安中国相辅相成,共同编织出“中国梦”。中国梦是一副壮丽的画卷,在中国梦中加入法治中国篇章,具有极为重要的现实意义和深远的历史意义。建设法治中国,就是要在依法执政的总纲领和总布局中,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

  在全面推进法治中国建设的同时,十八大和习近平同志提出了“法治是治国理政的基本方式”的科学论断,为中国法治理念注入了新的要素。“法治是治国理政的基本方式”是一个崭新的科学判断,这一科学判断在人类法治文明和政治文明史上是首次提出的、具有原创性的理论。

  把法治上升到治国理政基本方式的高度,与十年前中央提出依法执政是马克思主义政党执政的基本方式的理念互相契合。法治是党执政的基本方式,也必然是党和政府治国理政的基本方式。两个基本方式的提出和实践,反映出我们党对现代政党制度、政党政治和执政党执政规律的深刻认识,对自己从领导人民为夺取国家政权而奋斗的革命党到成为领导人民掌握全国政权并长期执政的执政党这一历史地位的根本性转变的深刻认识,对自己半个多世纪执政经验和教训的深刻反思和科学总结,对自己如何担当起执政党的使命、如何巩固执政地位、如何提高执政能力、如何执政兴国等根本性问题的深刻认识和理性自觉,反映出我们党对国家与政权建设基本规律和治国理政基本规律的深刻认识,是党执政和治国理政基本方式的根本转变。两个基本方式的确立是中央领导集体和全党政治智慧的结晶,标志着中国政治文明的又一巨大进步。

  一、运用法治思维和法治方式治国理政是法治作为治国理政基本方式的内在的、必然的要求

  “法治是治国理政的基本方式”这一科学论断是中国共产党在经历了较长时期曲折探索之后形成的。中华人民共和国成立以后相当长一段时间,中国共产党和中国政府治国理政的基本方式是依靠人治、依靠政策、依靠道德、依靠群众运动。在当时的历史条件下,这些基本方式有其合理性,并且发挥了一定的积极作用,但是,实践证明,抛开法治,实行人治、德治、策治、群治,负面影响很大,甚至对党、国家和人民造成极大的危害。“文化大革命”的发生及其对中华民族造成的浩劫,就是人治和群众运动极大危害的典型例证。经过改革开放新时期三十年的曲折探索,中国共产党人深刻地认识到,只有法治才“靠得住”,并最终把法治确定为党和政府治国理政的基本方式。就治国理政而言,法治的最大优越性在于,它能够保持党的执政理念、执政路线、执政方针的连续性、稳定性、权威性,不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变,真正做到“不折腾”,不出现颠覆性错误。法治的第二个优越性在于,随着革命时代的过去,权威主义时代也一同过去,主要依靠革命家的个人权威和魅力治理中国这样一个大国和治理中国社会这么复杂社会的可能性已经不复存在,唯有依靠法治,依靠宪法和法律体系才能凝聚共识和力量,保证中国社会可持续的发展与稳定。法治的第三个优越性在于,宪法和法律是由国家制定的、并依靠国家强制力作为终极力量保证实施的,它能够克服政策、道德等社会规范体系的局限性。

  这里,我们通过法治与人治、群治的比较以及法律与道德和政策的比较,来揭示法治作为治国理政基本方式的内在依据和客观必然性。

  就人治而言,邓小平同志总结了建国以后特别是“文化大革命”的沉痛教训,总结其他社会主义国家破坏法治、侵犯人权的深刻教训,十分明确地指出人治危险得很,只有搞法治才靠得住。从20世纪80 年代到90年代初,一直到退休之前,他多次语重心长地提醒中国共产党中央领导集体和全党同志:一个国家的命运建立在一两个人的声望上面,是很不健康的,是很危险的,不出事没问题,一出事就不可收拾。国家和社会长治久安,只有靠法治。当年,毛泽东逝世的时候,中国人的普遍感受是天要塌下来了,对中国未来的前途命运充满忧虑。邓小平逝世的时候,也曾经出现片片乌云,人们担心“后邓小平时代”能否坚持一个中心两个基本点的基本路线一百年不动摇。江泽民、胡锦涛先后退出党和国家领导岗位的时候,这样的忧虑和担心已不存在,不是说江泽民同志、胡锦涛同志没有毛泽东、邓小平那样重要,而是因为中国已经走上法治的道路,我们不仅有一部充分体现党的领导、人民民主和依法治国有机统一的伟大宪法,而且中国特色社会主义法律体系已经形成,中国的根本政治制度和基本政治制度、经济制度、社会文化制度在宪法和整个法律体系当中得以确认和巩固,中国的发展方向和目标已经成为宪法的根本原则并且成为全民共识,中国社会已经不大可能因为领导人的更替或领导人注意力的改变而发生大政方针的改变,中国也不可能重演“文化大革命”的闹剧和悲剧。这是法治给中国社会带来的伟大变革,是法治给中国人民造就的福祉。

  就群众运动(群治)而言,在特定的历史时期和历史条件下,群众运动具有天然合理性。在中国新民主主义革命时期,中国共产党依靠工人罢工、农民起义等群众运动和人民战争,推翻了国民党反动政权;建国以后依靠群众运动进行土地革命、镇压反革命、“三反”、“五反”,也解决了一些社会问题。但是,在中国共产党由革命党成为执政党并长期执政的历史条件下,依然沿用依靠大规模群众运动的方式来治国理政,必然导致社会矛盾越来越大、社会问题越来越严重。群众运动最大的危害就是不讲程序,发动起来难以控制。“文化大革命”是建国以来最大规模的群众运动,毛泽东发动起来以后自己也控制不住,最后导致国家政治分裂、未遂政变、经济萧条、文化衰败、民不聊生,造成了对中华民族的浩劫。如果我们今天仍寄希望于依靠群众运动、特别是大规模来解决社会矛盾,煽动群众“造反”,那将必然导致江山自毁。当然,不能依靠群众运动治国理政,并不是说不要群众路线。群众路线与群众运动是两个不同的概念。群众路线是历史唯物主义根本原理在党的工作中的体现,强调人民群众是历史的创造者,要坚持以人为本,尊重人民主体地位,充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。

  就道德而言,道德、特别是社会公德,对于弘扬社会风气、保证政治清明,促进社会和谐非常重要。在中国,无论是古代社会,还是现代社会,主政者历来重视道德建设,重视发挥道德的积极作用。但是,就当下中国治国理政而言,道德的作用是有局限的。其次,改革开放以后,中国社会的利益格局发生深刻变动,形成了不同的利益群体和利益集团,与此相应,以利益为实体的道德观念和道德标准急剧分化,各个阶层、各个利益群体、利益集团普遍认同和接受的道德观念、道德标准、道德规范已经缺乏坚实的社会基础,所以,仍然寄希望道德、主要依靠道德来治国理政是行不通了,如果仍有这样的想法那就是把科学社会主义倒退到空想社会主义。而法律则是由国家制定,具有明确性、肯定性、普遍性、国家强制性等特点,是每个公民、法人、社团、政党都必须遵守而不得违反的行为规范,所以,法律不仅能够调整公民个人行为,把公民的个人行为纳入法律秩序范围,而且首先具有调整重大社会关系、组织与协调经济、政治、文化事务的功能,国家体制的建构,国家机构的组成,国家公共权力的运行,政治制度、经济制度、文化制度等的确立和完善,政治秩序、经济秩序、意识形态秩序的巩固与发展,国家主权的宣示与国家安全,公民基本权利的保障和基本义务的强制实现,对国家权力的制约与监督,等等,哪一方面、哪一时段,都离不开宪法和法律。因此,较之道德,法律必然起着主导作用,必然是治国理政的第一选择,必然是治国理政的基本方式。

  就政策而言,在中国,共产党的政策和国家的法律是两种最重要的社会调整机制。政策和法律各有自己的优势,各有自己的调整方式和范围。一种社会关系,究竟是由政策来调整,还是由法律来调整,要以其性质和特点来决定。国家主要是以政策来治理,还是由法律来治理,要看国家所处的发展阶段和面临的历史任务。建国之初,中国主要依靠党的政策来治理国家。那时,中国面临着医治战争创伤,巩固新生的人民民主专政国家政权的紧迫任务,不可能、当时的形势也不允许通过制定详尽而完备的法律体系来指导社会主义革命和建设。所以,建国之初,中国社会的治理主要依靠党的政策,党的政策实际发挥着法律的作用,并往往具有高于法律的地位。法律的数量不多,已经制定的法律也非常简略,法律在社会生活中的作用远远不能与政策相比。但是,随着人民民主专政国家政权的巩固,随着社会主要矛盾的改变,主要依靠政策治国就不再可取,而应当逐步加强立法,健全法制。1956年,中国共产党第八次全国代表大会政治报告和关于政治报告的决议均阐述了这种观点。然而,此后不久,人治思想抬头,法制建设中断。20

  世纪50 年代后期到70年代末期,中国社会的治理不仅一直主要依靠政策,而且政策经常代替法律、甚至改变和废止法律,致使法律没有任何权威可言,以至宪法被任意弃之不用,造成了难以换回的影响和损失。党的十一届三中全会以后,中国的经济体制逐步从计划经济转向社会主义市场经济,政治体制朝着社会主义民主政治方向改革。由于客观规律和现实需要决定市场经济必然是法治经济,民主政治必然是法治政治,法律在经济关系和政治关系中的调整作用越来越大,相应地,中国社会的治理也从主要依靠政策过渡到了既依靠政策又依靠法律,并进一步过渡到主要依靠法律。1997年,党的第十五大提出依法治国的基本方略和建设社会主义法治国家的战略部署,党的十六大提出依法执政,党的十七大做出全面落实依法治国基本方略、加快建设法治国家的决定,这些标志着中国已经实现了从主要依靠政策治国理政到主要依靠法律治国理政的根本转变。

  在当代中国,不能主要依靠政策治国理政的客观原因和内在理由在于政策的局限性。第一,政策,特别是具有规范作用的具体政策,往往因时制宜,根据一时的形势和需要而制定,缺乏连续性、稳定性。第二,政策往往因地制宜,一个地方一个样,缺乏普遍性、统一性。第三,政策的规定往往过于原则和笼统,缺乏确定性和可操作性。第四,政策缺乏国家强制力,政策也是不可诉的。违反政策没有合法的依据去制裁,政策侵权也没有规范的救济程序,由此造成很多社会矛盾纠纷难以及时有效地加以解决。现在引起规模性上访的各种类型的历史遗留问题,大部分是由于政策、土政策或者错误执行政策造成的。在当代中国,尽管已经过渡到依法治国,但是,由于历史的和现实的多种原因,无论在观念上,还是在实践中,混淆政策与法律的界限,重政策轻法律,甚至用“土政策”取代法律、冲击法律等现象依然存在,构成了实行依法执政、依法治国、依法行政、依法管理社会的障碍。因此,必须强调正确认识和处理政策与法律的关系,一方面,要注重用党的政策指引法律的制定和实施,必要时,及时通过法定程序将政策上升为法律;另一方面,党的政策不能违反宪法和法律,更不能冲击宪法和法律秩序,要切实维护宪法和法律的尊严和权威。

  中国将法治作为治国理政的基本方式,并不排除政策、道德以及领导人智慧的作用。法律不是万能的,法律只是许多社会调整方法的一种,法律的作用范围不是无限的,也并非在任何问题上都是适当的。法对千姿百态、不断变化的社会关系和社会生活的涵概性和适应性不可避免地存在一定的限度。法律实施需要人财物等支撑条件,有些法律的实施成本很高。法律的这些局限性需要由道德、政策、乡规民约及其他社会调整机制给予辅助和补充。

  二、法治思维和法治方式的基本要求

  “法治是治国理政的基本方式”必然要求各级领导干部树立法治思维,掌握法治方法,形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。现阶段尤其强调提高运用法治思维和方式去深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。领导干部运用法治思维和法治方式的能力,直接决定着依法治国的进程,法治国家的建立,决定着我们党能否依法执政、政府能否依法行政、司法机关能否依法独立公正地行使职权。

  我认为,法治思维和法治方式的基本要求有六项。

  (一)坚持人民主权,科学民主决策

  世界上没有无民主的法治,也没有无法治的民主。民主是法治的基础,法治是民主的保障。树立法治思维,首先要树立民主思维,确保人民当家作主;其次要发扬人民民主,科学民主决策。第三,要尊重和保障人民的参与权、我国是人民民主、人民主权的国家,所以,法治的主体是人民,法治的力量在民主。坚持法治的民主思维,首先是要坚定不移地坚持和完善人民代表大会制度,为广大人民参与治国理政提供稳定而可靠的途径,并通过推动人民代表大会制度和机制的不断完善与创新,使广大人民的意志在国家大政方针的制定中得到更充分的体现,在国家的政治生活中产生更大的影响;根据中国社会发展的实际情况,不断拓展人民群众依法参与国家事务、社会事务和经济、文化等各项事业管理的渠道,不断丰富民主选举、民主决策、民主管理以及民主监督的内容,不断提升人民群众民主权利的质量,不断改进人民群众行使民主权利的方式,为人民群众充分享受和行使民主权利提供尽可能的便利;坚决制裁和打击各种危害民主权利、妨碍人民群众行使民主权利的行为与活动,切实保障人民群众的民主权利不受侵害。

  坚持法治的民主思维,其次要重建和发展协商民主。协商民主,体现了共和精神。我们的国号是“中华人民共和国”。人民共和是我们国家的表征,共和精神是我们的国魂。今天,在我们致力于发展社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会的时候,很自然地期待共和精神的回归。“共和”(republic)有两种意义,一是指政体,即与君主制相对应的政体。凡是政府及其首脑是定期选举产生的、政府职能是法定的、政府权力是有限的,这种政体就是共和政体;二是指强调政治平等、民主参与和公共精神的治理模式,这种治理模式的精髓是民主协商,它是保证不同阶层、不同群体、不同利益集团平等表达利益诉求和政策主张,并妥善协调各种利益关系的机制。在利益多元化的条件下,人们之间出现不同的甚至对立的利益诉求、价值标准、政策主张,这是正常的,并不可怕,可怕的是没有共和机制、即协商民主机制在保证人们平等自由地表达诉求和主张的基础上协商对话,形成共识。

  以共和为价值理念的协商民主是当代世界民主发展的潮流,也是我国社会主义民主发展的主导方向。充分发挥代议民主和协商民主两种机制,是运用法治思维和法治方式治国理政的基本途径和模式。坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商,最广泛的爱国统一战线,人民政协的政治协商、民主监督、参政议政,重视和发挥工会、妇联、共青团、法学会、消费者协会等非政府组织的协商作用,等等。这些制度和机制对于公正合理地调整利益,纠正和防止利益格局失衡,是必不可少的。运用协商机制,建立正确、及时反映各方利益的法律机制,让不同社会利益、阶层、群体、利益集团都能有平等的机会和渠道充分表达自己的利益诉求。

  坚持法治的民主思维,要善于把法治方式与群众路线结合起来,要支持人民群众依法实行自我管理、自我服务、自治自律。要引导人民群众规范、有序地参与国家和社会的治理,理性地表达自己的社会主张,恰当地运用法律赋予的民主权利,创造并维护社会主义民主的基本秩序。

  坚持法治的民主思维,还要求党和政府切实尊重和保障人民群众对治国理政活动的知情权、参与权和监督权。要尊重和保障人民群众的知情权,推进权力运行公开化,完善党务公开、立法公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,增强治国理政活动活动的透明度。要尊重和保障人民群众对治国理政活动的参与权,凡是涉及人民群众切身利益的决策都要充分听取人民群众意见,拓展人民群众有序参与立法、行政、司法的途径。要尊重和保障人民群众治国理政活动的监督权,拓宽人民群众对权力运行的监督渠道,推进监督的法制化、规范化、程序化,防止权力失控、决策失误、行为失范。

  (二)认真对待权利,切实保障人权

  法律的真谛在于对人权和公民权利的确认和保障,法治的根本宗旨在于尊重和保障人权和公民权利。尊重和保障人权和公民权利是法治的精髓。纵观法治的历史,我们发现法治是为适应人权和权利的需要而产生出来的,并随着人权和权利需要的扩展而演进。世界上第一个成文宪法文本就是法国的《人权与公民权利宣言》,其后各国的宪法文本大多数也是以人权和公民权利为核心的。尊重和保障人权和公民权利是法治国家和法治社会的基本特征,也是建设法治中国的强大动力。2004年我国现行宪法第四次修改时将尊重和保障人权写进宪法。除了这一宣告,《宪法》第二章“公民的权利和义务”集成式地规定了我国公民享有的基本权利,如选举权和被选举权,言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,宗教信仰自由,人身自由不受侵犯,人格尊严不受侵犯,住宅不受侵犯,通信自由和通信秘密受法律的保护,公民还有受教育权、劳动权、休息权、获得国家和社会物质帮助的权利等。这些权利得到宪法法律的确认,而且我国还加入了20多项国际人权公约,为权利实现提供了有力保障。

  各级领导干部的法治思维首先应体现为人权和权利思维。要深刻认识到人权是指人作为人应当享有的、不可剥夺、不可转让的权利,不仅包括法定的权利,也包括应有的权利;认识到公民权利在各项考量当中,具有优先性。以对“社会弱势群体”权利保护为例。在经济改革和社会转型过程中不可避免地出现社会弱势群体。社会弱势群体的利益本质上属于权利与人权范畴。当我们把弱势群体的利益上升到权利和人权的高度,就会倍加关注和重视他们的处境,增强改善他们处境的法律意识和宪法责任。在宪法面前,对弱势群体的人权关注和保护,不仅是我们应有的道德关怀和福利救济,更是我们各级党委、政府和社会组织肩负的宪法责任,是每一个领导干部应尽的法律责任、政治责任和社会责任。

  确立人权和权利思维,一定要确立和强化人权和权利神圣的观念和信念,任何情况下,人权和权利具有优先性。在我国为什么频频发生公民的人身自由、人格尊严、通信秘密、生命、财产等人权和权利受到侵害的事件,究其原因就是人权和权利不够神圣,有些领导干部就是不把人权和公民权利当回事,这是很危险的。要懂得只有政府认真对待人权和公民权利,人民才会认真对待政府、法律和秩序,良性的官民关系与和谐社会才能够建立起来,建设法治中国的梦想才能实现。

  (三)强化公正观念,保障社会公平

  公平正义是法律的核心意蕴,无论是在西方还是在东方,从词语上、语境上,法律总是意味着某种公平。公平正义是法的内在要求,反映、保障和维护公平正义是法的核心功能,是法治的价值追求,有的法学家甚至认为法律是公平正义的艺术,法律家是公平正义的艺术家。因而,公平正义是法治思维和法治方式的轴心。讲法治,就要讲公平正义。

  公平正义,是我们这个社会的全民诉求和党与国家的关怀。“公平中国”是习近平总书记编织的中国梦的核心要素。党的十八大以解决人民最关心最直接最现实的利益问题为着力点,提出逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。通过构建以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,切实保障人民在经济、政治、文化、社会等方面的权益。既提出了社会公平的基本问题,也提出了解决这一问题的方向和思路。构建以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,是法治建设的当务之急。作为领导干部,学会运用法治思维和法治方式处理改革、发展、稳定问题,非常关键的一条就是牢固树立公平正义的法治理念,始终把公平正义作为协调各方面利益关系、处理各种矛盾和问题的根本尺度,就是在处理各种社会矛盾、利益关系、调整利益格局的时候,必须出于公心、坚守社会公平,有利于利益各方各得其所、利益均衡又能和谐相处。

  这里,重点围绕十八大提出的权利公平、机会公平、规则公平以及司法公正,略作阐述。

  1.权利平等。包括三个基本方面:一是权利主体平等,不分性别、身份、出身、地位、职业、财产、民族等各种附加条件的限制,公民皆为权利主体,而不能被排除在主体之外;对每个公民“不偏袒”、“非歧视”。在一个相当长的时间内,我国公民的权利主体地位是很不平等的,例如虽说都是国家主人,都有当家作主的权利,可是在2011年修改选举法之前,城乡按不同的人口比例分配人大代表名额,农民的权利主体地位受到限制。2011年之后,城乡按相同人口比例选举人大代表,在法律上宣告了农民与市民主体公平。再如户籍制度加剧了城市与农村的二元化结构,农民得不到与市民一样的教育和就业机会以及均等的公共服务,农民事实上仍然是不充分的权利主体;换言之,在很多权利面前,农民还不算是真正的或充分的主体。因此,在权利问题上,占全国人口二分之一以上的农民的权利问题仍然的是中国社会的根本问题和突出问题,需要在推进工业化、城镇化、农业现代化的过程中切实加以解决的社会公平问题。

  二是享有的权利、特别是基本权利平等。在基本权利方面不允许不平等的存在、更不能允许任何组织或者个人有超越宪法和法律的特权。基本权利主要是指人权和公民基本权利。通常划分为三类,第一类是公民政治权利和自由,诸如知情权、参与权、选举权与被选举权、监督权,以及言论、出版、集会、结社、游行、示威自由、宗教信仰自由,人身自由,人格尊严,通信自由,住宅不受侵犯,秘密通信受法律保护,等等。第二类是经济、社会、文化权利,主要包括受教育权、劳动权、休息权、在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获得物质帮助的权利,退休养老的权利,医疗服务和保障的权利以及环境权等等。第三类是特殊人群、社会相对弱势群体的权利,主要是少数民族、妇女、儿童、老年人、残疾人等的权利。在这些权利当中,生存权是首要人权,发展权是根本权利。随着经济社会的发展,人们对“权利”的认知与诉求将从生存层面上升到发展层面,从直接的经济层面上升到政治、文化层面,权利关注将升温,新型权利将不断涌现。我国现行宪法详细规定了公民的基本权利,2004年更是将国家尊重和保障人权写进宪法,加上其他法律的权利规定,基本上确立了符合中国国情和人民意愿的人权和公民权利体系。目前的问题是如何使全体人民共享这些权利。

  三是权利保护和权利救济平等。无救济则无权利。任何人的权利都有可能受到侵害或削弱,当权利受到侵害或着削弱的时候,应当获得平等的法律保护和救济。不能因为保存证据的意识和取证能力不强、交不起诉讼费用、请不起律师等原因而导致打官司难、胜诉难、胜诉之后执行难。这些年尽管各级司法机关做了大量努力,但要实现权利救济公平、特别是受到政府侵害的权利的救济公平,还是很艰难的。

  2.机会公平,也称作机会平等。机会公平是人类从身份社会进入契约社会的过程中提出来的反对封建等级制度和世袭制度的革命纲领。机会公平纲领要求摒弃先赋性特权、身份等级等不公正因素的影响,保证每个社会成员能够有一个平等竞争的条件,从而拓展个人自由创造的空间,最大限度地发挥每一个人的能力和潜能。在现代社会,机会公平堪称是最重要的正义原则,因为机会公平是起点平等,如果没有起点平等,后续的平等就是画饼充饥。机会公平意味着对发展进步权利的普遍尊重。它要求在公共领域公正地对待和确保每一个人的权利,各种职位对一切符合条件的人开放,允许并鼓励不同阶层、地域互相开放,允许社会成员互相流动。

  机会公平不仅要求在进入上平等,也要求在退出上平等。如果没有退出机制和流动机制,在职位有限的情况下优秀人才便无法脱颖而出,那也是一种机会不公平。所以,要坚决废除国家领导职务的终身制,反对领导职务的世袭制、接班制,实行领导职务任期制、退休制,为优秀人才施展才华创造良好的制度环境,让每个人都有出彩的机会,都有一个“升官发财富学”的梦,都有梦想成真的合理预期。

  机会公平当中最重要的是教育公平,教育公平是最大的公平,教育公平就是为人人提供同等的受教育的机会和均等的教育资源,为所有人创造自由而全面发展的均等条件,使人们在公平正义的阳光普照下,从同一起跑线上起跑,向着共同的幸福未来进发。

  机会平等还应当包括代际平等,不仅要切实保证当代人平等机会,而且应当关注和保证后代人机会平等。当前,我国有相当多的农民、农民工、普通工人和困难群众子女享受不到社会公认的公共教育资源,不能接受平等教育,这必将导致他们普遍缺乏在未来社会的生存能力和竞争能力,形成新的代际不公。

  机会公平是近年来的社会热点话题。无论是原国家主席胡锦涛,还是原国务院总理温家宝都反复强调社会公平。在他们的话语当中,在党和国家的诸多文献中,机会公平往往和以下表述相关联:促进人人平等获得发展机会,推动包容性增长;营造平等竞争、共谋发展的法治环境、政策环境和市场环境,营造公平的社会环境,保证人民平等参与、平等发展权利;优先开发人力资源,加快完善社会保障体系,推进基本公共服务均等化,保证社会成员都能够接受教育,都能够进行劳动创造,都能够平等地参与市场竞争、参与社会生活,都能够依靠法律和制度来维护自己的正当权益;要使所有的人都能通过自己的努力获得应有的利益……说的都是机会公平。

  习近平主席在十二届全国人大第一次会议闭幕式上的讲话,也可以说是他的就职演说,多次讲到机会公平。他说:生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民,共同享有人生出彩的机会,共同享有梦想成真的机会,共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。有梦想,有机会,有奋斗,一切美好的东西都能够创造出来。

  机会公平也是国际性、世界性话语。联合国大会的《发展权利宣言》也申明:各国应采取一切必要措施确保“所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等”。

  机会公平并不保证“结果平等”,但它为每个成员的发展提供了公平参与和实现梦想的可能性。在社会各个领域,人们之间能力有高低,结果会不同,但机会公平了,心态也就平和许多。近期频频曝光的“官二代”、“官三代”违规担任公职和领导干部的事件在媒体上广泛议论,根源就在于它们破坏了机会公平、平等竞争的基本原则,泯灭了其他竞争者脱颖而出的梦想和预期,触动了广大平民百姓渴望机会公平的神经。

  一百年前,恩格斯在谈到建立社会主义制度时说过:“这种制度将给所有的人提供健康而有益的工作,给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间,给所有的人提供真正的充分的自由。”恩格斯设想的机会公平的未来远景,成为全世界工人阶级领导的人民大众为之奋斗的强大动力,如今我们已经获得一定程度的机会公平,但是距离真正的充分的机会公平,仍然有很长的路。实事求是地说,在我国现阶段,机会不公平主要是制度性、体制性的不公,是由各种落后的政治法律制度造成的,要有效地推进和实现机会公平,必须深化制度创新和体制改革。各级领导干部都要懂得,没有机会公平,就不会有公平竞争,就不可能有效地实现与时俱进和持续创新,因而必将导致社会缺乏活力、停滞不前,必将导致社会分化和分裂,甚至导致亡党亡国。

  3.规则公平。规则是一个统合概念,包括了所有的法律规则、政策规则,显规则、潜规则,硬规则、软规则等。这里讲的规则公平主要是政策和法律规则要公平,因为它们是当今中国最普遍的规则、最影响人的思想和行为、最具有权威性质的规则。

  规则公平有三重涵义:第一,形式上公平,就是人们经常说的法律(政策)面前一律平等,即立法上的平等,全体公民,不分民族、种族、职业、宗教信仰、财产状况、受教育程度、居住年限与社会地位,在法律规则和标准面前人人平等。第二,实体公平,就是权利义务对等,既不允许存在无权利的义务(奴役),也不允许存在无义务的权利(特权),每个人都既享有权利又承担义务,自由地行使权利,忠实地履行义务。第三,在法律(政策)实施中“无例外”,对任何公民的合法权益,都应当依法保护;对任何公民的违法犯罪行为,都平等地依法追究。既不容许不受保护的“例外”,也不容许不受处罚的“例外”。总之,不论职位高低,不论贫富差异,法律上一视同仁。

  “规则公平”是“权利公平”和“机会公平”的制度设置和保障,也是实现权利平等和机会平等的有效途径,所以带有根本性和前提性。在我国社会发展的现阶段,法律和政策规则总体上是公平的。但是,不公平的规则仍然大量存在,且由于利益集团的牵制和其他社会原因而难以修改或废止。例如,同样是社会主义市场经济体系的组成部分,但由于行业垄断规则的存在,民营企业在行业准入、金融贷款、产品销售等方面却受到重重限制和阻碍,致使我国经济缺乏活力;由于数十年不变的户籍制度把公民人为地分成市民和农民,分成三六九等,致使城乡征地价格存在“剪刀差”,城乡居民“同命不同价”、“同命不同判”;因为身份的“双轨制”,有的是临时工,有的是正式工,结果是同一个单位、干同样的活,工资收入却相差好几倍,福利待遇更是十分悬殊。我们可以把这些规则叫做“坏法”、“恶法”。

  要做到规则公平,最主要的是扩大民主,让人民群众平等地参与民主对话、民主协商、民主立法。让各个阶层、各个群体、特别是社会弱势群体在制定规则方面有发言权,有话语权。当前,面对利益格局深刻变动和利益主体多元分化,面对人民群众对规则平等的强烈要求,必须加快建立正确、及时反映各方利益的法律机制,让不同社会利益群体和社会阶层都能有平等的机会和渠道充分表达自己的利益诉求。就规则公平而言,弱势群体的利益表达已经成为一个无法回避的问题。现在弱势群体尽管人数很多,但没有发言权,没有属于自己的代言人,其自身利益受到强势阶层侵害时,往往束手无策。长此下去,在他们心中就会积淀“仇富”、“厌世”、“恨世”等消极思想,进而对执政党和政府产生离心倾向,少数激进分子可能会采取极端手段来寻求利益表达,形成社会动乱源。目前,“三农”、农民工、流动人口、城市拆迁户、大学生就业等社会问题之所以迟迟得不到有效解决,很大程度上与这些群体没有一个真正能为自己说话、争取自身利益的“代言人”,进而造成他们在公共政策和法律制定中缺失话语权有关。由于弱势群体的资源有限,合法渠道不通,不得不采取施压型群体行动(例如静坐、集体上访、非法举行集会游行、围堵和冲击党政机关)来宣泄利益诉求。这样的利益诉求方式必然导致社会的不稳定、不和谐。为此,我们主张以共产党领导的多党合作与政治协商制度为基本制度,建立健全各利益群体和社会阶层的利益表达和协商机制,诸如民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、对话协商谈判制度、公民投票表决制度、工青妇、法学会、律师协会、消费者协会等非政府组织参与机制等,为所有人提供以理性、合法的形式表达利益诉求和政策博弈的制度性平台,使各种利益诉求能够通过公正、规范、有效的渠道输入公共决策过程中,供决策机关和立法机关整合和选择,从而制定出得到社会普遍认可的公共政策和法律。在利益表达和民主协商过程中,决策和立法机关要尽可能保持“程序中立”。

  4.司法公正。司法公正问题成为全社会关注的热点和焦点。这是因为:中国特色社会主义法律体系形成之后,我国法治建设的重心从立法转向了司法;随着我国依法治国进程加速,人民群众的维权意识和诉讼观念显著提升,越来越寄希望于通过司法程序解决矛盾纠纷,致使社会矛盾纠纷以司法案件的形式大量地涌入法院,持续呈现诉讼“井喷”、诉讼“爆炸”的态势,我国超乎预料地提前进入“诉讼社会”。司法公正问题成为中国全社会关注的热点和焦点。

  公正是司法的本质,司法公正是社会公平的底线。客观公正地说,我国的司法基本上是公正的,但不公正的案件时有发生,造成了恶劣影响。影响司法公正的首要因素是法官、法庭、法院难以做到依法独立公正办案,遭遇的干扰和干涉太多。习近平总书记今年2月23日在中央政治局第四次集体学习尖锐地指出:群众反映,现在一个案件,无论是民事案件还是刑事案件,不托人情、找关系的是少数。尤其到了法院审判环节,请客送礼、打招呼、批条子的情况很严重。这说明依法独立公正司法的外部环境很差,司法独立和司法公正时常受到不应有的干扰。地方保护、部门保护的干扰和干涉,以权压法、权大于法、迫使司法机关滥用职权、违法办案的现象时有发生,导致司法不公、冤假错案,甚至引发大规模群体性事件,特别是在土地征用、房屋拆迁、社会保障、高速公路建设、新农村建设等领域尤为突出。越是往下,司法机关依法独立公正办案的压力越大。影响司法公正的另一个重要因素是法官、检察官的职业伦理、专业素养、办案能力、工作作风参差不齐,司法保障水平还比较低。

  司法公正是社会公平的最后防线,如果这一防线被突破,人民群众对公平正义的信心、对法律的信任、对法治的期待,就会一落千丈。正如英国哲学家培根说过“:一次不公正的司法判决其恶果甚至于十次犯罪,因为犯罪只是弄脏了水流,而不公正的判决却是弄脏了水源。”“弄脏了水源”本质是破坏了司法和法律的公正,也摧毁了司法和法律的公信力。党的十八大之后,习近平总书记多次强调指出:全面推进依法治国,必须坚持公正司法。要依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。这表明党和人民对司法提出了更高的标准和更严格的要求。为了做到司法公正,所有司法机关都要紧紧围绕公正这个问题来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。同时,要坚持和改进党的司法的领导,加强和改进人大对司法工作的监督,进一步深化司法改革,确保人民法院、人民检察院依法独立公正地行驶审判权和检察权、特别是确保人民法院依法独立公正地行使审判权;要进一步优化司法职权配置,严格规范司法行为,提升司法公信力;要大力培养理性的司法文化,尊重司法公正和司法权威,切实维护司法公正和司法权威,为司法机关创造公正司法的制度环境、文化环境和物质条件。司法公正是关乎依法治国、建设社会主义法治国家的突出问题,更是关乎公平正义、社会和谐的全局问题,而不仅仅是司法机关自身的问题。所以,在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家、全面建成小康社会的新的历史起点上,要倍加重视司法。

  严格遵循正当程序

  法治思维和法治方法的一个重要方面,就是程序思维和程序方法,在某种意义上,法治就是程序之治,依法办事就是依照程序办事。领导干部确立法治思维和方式,就要遵循正当程序。鉴于我国传统社会长期缺乏程序观念和正当程序制度,现在尤其要重视程序问题,力求程序公正,遵循正当程序。在法治领域和公共管理领域,程序问题至关重要。程序给人一种信心,程序保证效率,程序减少失误。

  程序包括时间和空间两种要素。无论是从时间上看,还是从空间上看,程序的设计都要符合科学、理性、民主、公正的原理和原则,换句话说,就是要设计出科学的程序、理性的程序、民主的程序、公正的程序。通过这样的程序来决策和管理。

  在治国理政各项工作中,必须强调正当程序(程序公正)。尤其是涉及人民群众根本利益的事项、群众意见分歧的事项,涉及当事人利害关系的事务必须做到程序公正、程序公开、程序合理。

  在现代社会,程序法(包括立法程序、行政程序、司法程序、选举程序等)是否完备并得到严格的遵守执行,是衡量一个国家法治文明、司法公正、诉讼民主、人权保障程度的重要标志。在程序问题上,必须破除很多误区,坚持实体正义与程序正义并重。我们不赞成“程序优先”和“程序正义优先”的提法,但是由于“重实体、轻程序”的惯性以及“程序虚无主义”的影响非常严重,有必要强调程序的重要性和前提性。程序不仅是实现实体公正的手段,更是防止、限制行政权和司法权被滥用,保障人民群众合法权利并提供救济途径的重要机制。重视程序的价值,维护程序正义是法治进步和社会文明的重要标志。要切实维护正当程序的严肃性,必须加强对违反程序规定的行为的监督、纠正、责任追究力度。走程序虽然需要时间,有时候也很麻烦,有时候还会遇到来自上级、社会、舆论的压力,但是严格按照法定程序办案,可以较好地避免发生严重的决策错误,避免乱指挥、瞎折腾,避免发生错案、冤案。

  (五)弘扬理性精神,平和文明执法

  理性精神是法治精神的核心要素,法律是定分止争的实践理性。从古希腊、古罗马到当代,法学家们几乎都把理性作为法律精神,马克思·韦伯、甚至马克思都把理性作为解释法律概念和法律观的关键词。法治更是一个内涵民主、自由、平等、人权、文明、秩序、正义、效益等理性要素的综合观念。胡锦涛同志指出:“法治是以和平理性的方式解决社会矛盾的最佳途径”。这些都说明法、法治与理性的内在关联,也充分说明法治思维必然是一种理性思维。理性是与非理性和超理性相对的,理性精神也就是实事求是、求真务实的科学精神。自古以来,人治依赖愚昧、愚忠、无知、迷信等非理性因素来支持,法治则需要理性精神的支持。以理性精神审视人性,必然提醒我们正视这样一些基本的事实:人性是脆弱的、有缺陷的,即使伟大的人物,因为他不是“神”,其性格结构也是两重的。他的情绪、他的注意力,以至他的好恶都可能不规则地改变或转移,他的认识和理解会出现偏差以至陷于成见,他的行为可能失却理智,而被情绪所左右。20世纪60 至70年代的中国之所以出现民主全面崩溃、法制荡然无存的局面,是与极少数不怀好意的人发动“造神运动”、鼓动对领袖人物的迷信、盲从和愚忠密不可分的。一旦我们以理性精神审视人性,就会否定至善无瑕的“先知”、“超人”、“圣杰”的存在,人治或贤人政治的主张就没有任何理论根据。邓小平以理性精神和科学态度深刻地分析了斯大林、毛泽东晚年破坏社会主义民主和法制的失误和错误,揭示了对个人迷信导致人亡政息、难以为继的规律,做出了如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上,是很危险的,不出事没问题,一出事就不可收拾。邓小平创造了理性精神支撑法治的范例。

  理性的法治思维要求我们正确处理好法律与道德、情感、舆论的关系,不能用伦理代替法理、用舆论干扰以至冲击法律的执行和适用。

  作为领导干部除了树立理性精神,坚定法治的信念之外,还要学会理性平和地运用法律机制处理各种问题和矛盾。理性文明执法不仅是法治所应有的重要品质,更是人民群众对于执法活动的强烈要求。在当前各类社会矛盾较为突出,同时人民群众对法律的了解和认知尚不充分的背景与条件下,理性文明执法既关系到执法的实际效果,也关系到法治的权威,还关系到中国共产党和中国政府的形象。

  “理性”行使权力和执法,首先要从本质上注重法律的公理性,即法律当中所体现的正义、平等、自由、人权、尚善等基本价值属性,注重政府理性、公共理性和制度理性。从形式上,要合乎理性、合乎情理、客观适度地行使权力和执行法律。“平和”就是要求以平等谦和而不是居高临下的态度对待人民群众,要以公心、诚心和耐心解决人民群众的诉求,疏导和化解社会矛盾,最大限度地增加和谐因素,减少对抗因素;要改进方式方法,坚决纠正简单执法甚至粗暴执法的问题,不要动不动就用国家暴力、警力、国家强制力去来推行自己的决策或意志,即使是正确的决策、好的愿望也不行。特别是在土地征用、房屋拆迁、重大工程建设当中,滥用国家强制力和暴力强迫民众就范的现象仍然比较严重,引发了一系列恶性事件和群体性事件,教训极为深刻。行政执法机关和司法机关的领导干部尤其要学会用群众信服的方式执法办案,使人民群众不仅感受到法律的尊严和权威,而且能感受到执法、司法队伍的精良素质、感受到法律的温暖。法律本身是理性平和的,如果在执法和司法过程中能够进一步做到理性平和,那就更好。

  领导干部用法治思维和法治方式来应对改革发展稳定等问题时,要善于与人民群众理性对话,善于与不同意见的当事者协商,做到合法合理,合真理、合情理。只要政府理性平和、真诚对话、协商执法,人民群众也会理性、合法地维护自己的权利,而不至于采取极端的行为。官民都理性平和,很多矛盾就不会升级,不会激化为恶性事件,不会爆发成大规模群体性事件。

  (六)坚持宪法至上,维护法制尊严和权威

  宪法至上是由宪法的性质和地位决定的。宪法是国家的政治宣言、根本大法,是治国理政、安邦福民的总章程,是保证国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础,是带领各族人民建设中国特色社会主义的法治保证。2012年12 月4 日,在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中,习近平总书记指出:“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”他还强调指出:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。”“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”这些深刻而鲜明的语言,深刻阐述了宪法的性质和实施宪法的重大意义,揭示了依宪治国、依宪执政的客观必然性和极端重要性,具有深刻的思想性、指导性和针对性。可是,有许多同志却不把宪法当回事,在他们那里宪法成了“闲法”。

  宪法至上是建立在宪法神圣的理念之上的。什么是宪法,宪法就是写着人民权利的纸。人的权利与生俱来,人民权利神圣不可侵犯,人权和公民权利的神圣性决定了宪法的神圣性。宪法是绝对的红线。

  主张宪法至上与坚持党的领导和人民当家做主是一致的。有时候,我们听到这样一种荒谬的言论:如果宪法法律至上,那么,党的领导放在哪里?这种把党的领导与宪法法律对立起来的观点是典型的形而上学。还有另外一种更为荒谬的言论:党的领导(党治)与依法治国(法治)是相悖的,言外之意,不放弃党的领导就谈不上宪法法律至上。其实,宪法是党的主张和人民意志相统一的体现,我国宪法是党领导制定的,宪法的历次修改,无论是大修、中修,还是小修,都是由党中央提出修宪建议、通过人大常委会成为修宪草案。同时,宪法原则、宪法规范和宪法的其他内容又是建立在人民利益、人民愿望、人民意志的基础上,所以说宪法是通过法定程序上升为国家意志、表现为法律原则和规则的党的主张和人民意志,是党的事业与人民利益的制度表达,是贯彻落实党的路线、方针、政策,实现最广大人民根本利益的重要保障。所以,主张宪法至上,实际上也就是主张党的事业至上、人民利益至上;同样,主张党的事业至上和人民利益至上,也必然要求宪法至上。

  树立宪法至上、维护法制尊严的法治思维,必须解决权大于法、还是权在法下的问题。这是一个老问题,也是一个新问题,对于领导干部来讲,更是一个随时可遇的问题。现在不讲依法治国、依法执政、依法行政、依法办事的领导干部几乎没有了,但是,当法律规定与领导干部个人意志、偏好、利益发生冲突时,是法律高于个人意志,还是个人意志凌驾于法律之上,是“人依法”还是“法依人”,就很难说了。有些人这个时候就会把法律、甚至宪法放在一边,弃之不用。最近几年,一些省市先后出台征收房产税的地方政策、地方法规或规章,这些做法显然违反了宪法和立法法,在全国两会上人大代表和政协委员呼吁“给宪法留点面子”。有鉴于此,党的十八大报告、十八大之后习近平总书记《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》和《在中央政治局第四次集体学习时的讲话》都明确指出:“各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,对宪法和法律保持敬畏之心,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,不要去行使依法不该由自己行使的权力,也不要去干预依法自己不能干预的事情,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法,做到法律面前不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑。不懂得这个规矩,就不是合格的干部。”习近平总书记还强调要努力形成“不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境。”

    (作者为中国法学会副会长张文显)

(责任编辑:郑剑峰)
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