在中国特色社会主义法治道路上推进司法改革

姜伟

党的十一届三中全会开启了中国改革开放的征程，由此引发中国历史上最为广泛、最为深刻的一场社会变革。中国的改革开放始于经济体制改革，但政治体制改革、法治领域改革、司法体制改革与经济体制改革密不可分，实际是同步进行的。市场经济就是法治经济，法治对于改革开放具有引领、规范、保障作用，改革开放推动了社会主义法治国家建设。通过回溯人民法院的司法改革历程，彰显中国特色司法改革的显著优势。

中国司法改革的历史进程

1949年中华人民共和国建立后，“五四宪法”的颁行奠定了新中国司法制度的基础。中国司法制度符合人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，总体上与社会主义初级阶段的基本国情相适应。改革开放以后，随着社会主义市场经济的发展、全面依法治国的持续深化和人民群众司法需求的日益增长，中国司法制度也需要与时俱进地完善和发展。以党中央关于改革工作的重大决策部署和人民法院的司法改革规划为依据，可以分为四个阶段。

第一个阶段1978年至1988年，是恢复重建期的司法改革。以1978年12月党的十一届三中全会召开为标志，中国司法制度进入了恢复与重建的历史时期，也由此揭开了司法改革的序幕，即从“无法可依”转向依法办案。1979年制定《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》，1982年《中华人民共和国宪法》修改，《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》等法律相继出台，为落实“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制要求，人民法院首先要解决依法办案、规范司法问题。这一时期的改革任务，具有“拨乱反正”的性质，就是强调“以事实为根据，以法律为准绳”，体现审判工作的正规化、规范化。

第二个阶段1988年至1998年，是转型调整期的司法改革。党的十三大（1987年）把政治体制改革提上议程，党的十四大（1992年）部署了九十年代改革和建设的主要任务。1988年第十四次全国法院工作会议强调要“以改革总揽全局”，启动了审判方式改革。1995年第十七次全国法院工作会议根据建立社会主义市场经济体制的需要，提出了“到2010年中国法院改革的目标和任务”。这一时期的改革任务是遵循司法规律、转变司法观念，强化当事人的举证责任，推动庭审方式的转型与变革，即从“运动式”执法向“中立性”司法、从法官主审问案向证据裁判转变。

第三个阶段1998年至2013年，是协同推进期的司法改革。党的第十五大（1997年）将“依法治国”确立为“党领导人民治理国家的基本方略”，提出“建设社会主义法治国家”的目标，首次提出“推进司法改革”。党的十六大（2002年）部署“推进司法体制改革”。党的十七大（2007年）要求“深化司法体制改革”。为贯彻落实党中央的决策部署，最高人民法院于1999年、2005年、2009年先后颁布三个《人民法院五年改革纲要》，累计部署了119项改革任务。这一时期的最大特点，就是司法改革纳入党中央的总体战略，特别是2003年成立中央司法体制改革领导小组，统一规划和组织实施司法改革，为推进司法改革提供了坚强的政治领导。2004年，中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，提出了35项改革任务；2008年，中共中央转发了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，提出了60项改革任务。这一时期的改革亮点，一是法治理念的更新，即从“法制”向“法治”的转变。二是领导方式的改变，即由各自为战、单兵突进走向中央统筹、有序推进的阶段。三是改革领域的拓展，即从“机制性改革”向“体制性改革”的延展。

第四阶段2013年至今，是全面深化期的司法改革。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将司法改革作为全面深化改革、全面依法治国的重点领域和主攻方向，习近平总书记亲自领导、亲自谋划、亲自部署司法体制改革。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面部署了司法体制改革的重点任务。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《〈关于深化司法体制和社会体制改革的意见〉及其贯彻实施分工方案》，《意见》提出了18大项司法改革任务，《分工方案》明确中央有关部门组织实施的重要改革举措51项。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，提出了84项改革任务。为贯彻落实党中央的决策部署，最高人民法院通报了《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》，即修订后的《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，提出了45项改革举措，《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》提出了65项改革任务。这一时期的改革触及影响司法公正、制约司法能力的机制性、体制性、保障性障碍，步入改革的深水区、攻坚期，呈现出顶层设计、多点突破、全面发力、纵深推进的良好态势。中央司法改革文件密集出台，符合司法规律的各项改革举措全面铺开、逐步落地。如建立司法人员分类管理制度、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理、以审判为中心的刑事诉讼制度改革等任务，在深化司法体制改革中具有标志性意义、基础性地位、全局性影响。

回溯司法改革45年的历史进程，在党的十五大到二十大报告中关于司法改革的表述依次为“推进司法改革”“推进司法体制改革”“深化司法体制改革”“进一步深化司法体制改革”“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制”“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制”，说明我们党对司法改革重要意义的认识有一个逐步提升的过程，特别是党的十八大以来，党中央推进司法体制改革的方向更明、目标更准、决心更大，坚持一张蓝图绘到底，坚定不移地推进司法体制改革。

从司法改革走过的轨迹可以看出，中国的司法改革经历了起步阶段、探索阶段、协同推进阶段、全面深化阶段，呈现出从司法观念转变到法治理念更新，从司法工作方式变革到审判方式改革，从司法机制完善到司法体制改革，从综合配套改革到制度体系创新的循序渐进历程。前三个时期属于探索性、奠基性、研究性的改革，是为后续大规模改革先行探路、积累经验、创造条件。党的十八大以来的司法改革，属于司法体制整体重塑性质的变革，一系列关联度高、耦合性强的改革举措集中出台，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事。我国司法体制具有“四梁八柱”性质的主体框架基本确立，制度优势更加彰显。如果考察司法改革各阶段的历史节点，我们就会发现，司法改革与中国经济社会的改革开放进程、与法治国家建设的发展进程完全一致，可谓同频共振、一路同行，为我国创造“两个奇迹”提供了有力的司法保障，营造了公正、透明、可预期的法治环境。

中国司法改革的实践成效

纵观中国司法改革的各项任务，党中央部署的改革措施多达百余项，涉及司法领域的各个环节，从审判到管理，从组织到程序，从业务到保障，从内部到外部，从机制到体制，改革的力度之大、范围之广、进展之快、效果之好在中国历史上前所未有，在世界范围内也极为罕见。人民法院的司法改革实践充分证明，党中央关于司法体制改革的决策部署是完全正确的，推出的一系列改革举措是切实可行的，已取得显著成效。人民法院的司法质量、诉讼效率和司法公信力全面提升，公正高效权威的中国特色社会主义司法制度更加成熟、更趋完善、更加定型。

在党中央的坚强领导下，司法改革全面发力、多点突破、积厚成势，人民法院的司法事业取得了历史性成就、发生了整体性变革、实现了系统性重塑。以确保依法独立公正行使审判权为目标的司法管理体制已经建立，以司法责任制为核心的审判权运行机制基本形成，以审判为中心的诉讼制度改革成效明显，以规范司法权为目标的监督制约机制正在完善，以尊重当事人诉讼权利为重点的人权司法保障机制逐步健全，以繁简分流为特点的多层次诉讼程序格局不断健全，以便民利民为宗旨的诉讼服务体系全面建成，以司法公开为牵引的阳光司法机制成效明显，以司法人员分类管理为基础的职业保障制度已经形成，以综合法院、专门法院、巡回法庭为框架的法院组织体系逐步健全，以网络司法为标志的智慧法院建设全面推进。通过全方位、深层次的改革，党中央确定的一系列司法改革措施落地见效，破解了影响司法公正、制约司法能力的机制性体制性保障性障碍，解决了一些人民群众在司法领域“急难愁盼”问题，人民群众的获得感、幸福感、安全感显著增强。2015年的立案登记制改革，彻底终结了困扰普通百姓的“立案难”问题。2016年，人民法院全面推进司法责任制改革，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”，充实司法一线审判力量，积极推进“繁简分流 轻重分离 快慢分道”诉讼程序改革，有效缓解了人民群众反映强烈的“诉讼难”问题。自2017年起，各级法院经过三年努力，建立社会联动惩戒机制，大力清理久拖不决的执行案件，如期实现“基本解决执行难”阶段性目标，有效保障胜诉当事人的合法权益。2019年，人民法院启动“一站式”诉讼服务体系建设，诉调对接转型升级，能调则调，当判则判，大大减轻了当事人“诉讼累”问题。2019年底，跨域立案服务在全国中基层人民法院全面实现，异地诉讼不便的问题成为历史。健全预防和纠正冤错案机制，坚持实事求是、有错必纠原则。党的十八大以来，人民法院通过审判监督程序纠正聂树斌案、呼格吉勒图案、张氏叔侄案等重大刑事冤错案62件126人。

改革开放以来，法院受案数量不断增长，从1978年的61万件增长至2014年的1566万件。经过2015年法院变立案审查制为立案登记制，法院受理的案件数量逐步攀升到2022年的3372万件。与改革开放前相比，法院的司法人员增长3倍多，而案件数增长了近60倍。法官是司法队伍的主体，经过司法人员分类管理和法官员额制改革，目前，全国法官稳定在12万人左右，法官、审判辅助人员、司法行政人员比例分别为35%、49%、15%左右。在案件压力持续增大情况下，法院的审判执行质效指标呈现稳中向好、良性发展态势，全国法院结案量持续上升，2021年全国法院结案数首次超过3000万件。法官人均办案量从2013年（法官员额制改革前）的65件增至2022年的263件，一审服判息诉率提高10%以上。人民法院司法改革的规模效应已经显现，得到社会各界和广大人民群众的广泛认可。全国人民代表大会代表对最高人民法院工作报告的赞成率屡创新高，自2015年超过90%，2020年、2021年、2022年均超过96%。

法治是最好的营商环境。根据世界银行近年全球营商环境报告，评价民商事司法制度与法院工作质效的“执行合同”指标，中国在全球190个经济体中名列前茅，体现司法制度与工作机制的“司法程序质量”指数，中国连续排名全球首位，被评价为这一领域的“全球最佳实践者”。

中国司法改革取得的巨大成就，充分展现了中国特色社会主义司法制度的优越性，让我们对中国特色社会主义法治道路有自信、有底气、有定力。我国司法改革的三大成就已经被世界同行誉为中国司法文明的显著标志。一是司法公开力度史无前例。中国司法公开的规模和形式，在世界范围内在线程度最高、进步最快。二是诉讼服务体系独树一帜。我国已建成联动资源最多、在线调解最全、服务对象最广的一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系。三是智慧法院建设全球领先。我国在世界上首设互联网法院、移动微法院，全面构建智慧法院，在线诉讼从有线向无线、从PC端向移动端延伸，当事人及诉讼参与人可以随时随地参与诉讼，形成线上线下双轨并行、有序衔接的司法新模式。面向未来，我们可以自豪地说，中国特色社会主义法治道路必将越走越宽广，我们完全有能力创造更高水平的中国特色社会主义司法文明。

中国司法改革的重要启示

改革开放四十多年来，特别是党的十八大以来，中国司法改革取得的巨大成就为国人认可、世界瞩目。司法改革的实践成效充分证明，在中国共产党的坚强领导下，我们已经走出一条中国特色的司法改革之路，这就是改革原则坚持中国特色，改革方向符合中国道路，改革方案契合中国实际，改革方法体现中国智慧。总结我国司法改革实践积累的有益经验，对于继续全面深化司法改革具有重要的启示意义。

一是坚持党对司法改革的全面领导。司法改革是我国政治体制改革的重要组成部分，具有很强的政治性、法律性、政策性，非常敏感。改革举措涉及司法权力的调整，关系群众的切身利益，社会普遍关注，司法改革必须始终坚持党中央的集中统一领导。党中央总揽全局、顶层设计、协调各方、统筹推进，为全面深化司法改革提供了根本保证，确保改革正确的政治方向，确保党中央的改革决策部署落到实处。

二是坚持习近平法治思想的科学指导。司法改革必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想和根本遵循，深入贯彻习近平法治思想。习近平法治思想关于司法改革的重要论述，科学回答了司法改革的政治立场、正确道路、价值追求、实施原则、推进重点等一系列具有方向性、根本性、全局性的重大问题，为深化司法体制改革提供了科学指南。

三是坚持中国特色社会主义法治道路。司法制度是上层建筑的重要组成部分，我国的司法改革必须始终坚持从中国国情和实际出发，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，始终确保改革的社会主义方向，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

四是坚持以人民为中心的发展思想。中国的国体和政体决定了司法权来自人民、属于人民、服务人民。为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民利益为根本出发点和落脚点，改革成果由人民共享，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。司法体制改革成效如何，归根到底要看司法公信力是不是提高了。

五是坚持遵循司法规律。司法活动具有特殊的性质和规律，司法改革要体现司法权力的特殊属性，从司法职业特点出发，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求，使司法权运行机制充分体现司法权的独立性、中立性、亲历性、公开性、程序性、终局性、受监督性等特征。

六是坚持司法改革依法推进。司法改革必须维护宪法和法律权威，维护国家法治统一、尊严、权威，确保法律法规得到有效实施，坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。

七是坚持借助科技创新深化改革。把握数字技术革命的时代机遇，全面建设智慧法院，充分运用数字技术全程留痕、不能篡改、可以追溯等科技手段，破解改革难题，推动制度创新，实现案件节点可查询、进程可预期、全程可追溯，确保司法各环节、全过程在有效监督下运行，形成规范化的办案流程，提升司法效能，巩固司法改革成效。

八是坚持科学的改革方法。我国是一个大国，司法改革又是一项牵一发动全身的全局性工作，各项改革任务涉及面广，政策性强，必须采用科学有效的改革方法，才能使各项改革举措落地见效。党中央确定了“顶层设计、全面推进、统筹协调、综合配套”的总体思路，提出了“先易后难、循序渐进、重点突破、分类推进”的具体路径，形成了问题导向和目标导向相统一、顶层设计与基层探索相结合、试点先行和整体推进相促进、立足国情与合理借鉴相协调、改革决策和立法决策相衔接等一整套系统的科学方法，厘清了相关改革任务之间的整体关联性、层次结构性、先后时序性，使各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰，提升了司法改革的系统性、整体性、协同性，确保改革的力度、进度和社会可承受的程度相适应，不断增强改革的精准化和实效性。

我国司法改革经验的科学性和正确性经过长期改革实践的检验，对新时代继续深化司法体制改革具有极为重要的指导意义，这些宝贵经验必须长期坚持，并在实践中不断丰富和发展。

司法改革虽然已历经45年，但是改革仍然在路上。“建设公正高效权威的社会主义司法制度”的目标并不是一蹴而就的，不能希望毕其功于一役。旧的问题解决了，还会出现新的问题，如司法体制改革不彻底、新体制新机制不健全、相关改革举措不配套等问题，只能通过进一步深化改革来解决。党的二十大擘画了全面依法治国的宏伟蓝图，我们要认真贯彻落实习近平总书记关于“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的重要指示，深刻把握新时代司法改革的新特点，坚持方向不变、道路不偏、力度不减，在更高站位、更高起点、更高目标上推进司法体制改革，注重改革政策系统集成、协同高效，促进制度创新紧密配套、互相衔接，确保司法体制综合配套改革落地见效，推动公正高效权威的中国特色社会主义司法制度更加成熟更加定型，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，把中国特色社会主义法治体系和司法制度的政治优势、体制优势切实转化为司法效能，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

（作者系中国法学会副会长、最高人民法院咨询委员会副主任委员）