类案不同罚执法“一刀切”等突出问题有望破题

□ 本报记者 张维

“让人民群众在每一项执法决定中都能感受到公平正义”，再一次有了实实在在的行动。

近日，国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》）。司法部行政执法协调监督局负责人在接受《法治日报》记者采访时说，《意见》第一次从国家层面对建立健全行政裁量权基准制度作出全面、系统的规定。随着对行政裁量权行使的进一步规范，行政执法领域曾经存在的畸轻畸重、类案不同罚、执法“一刀切”等突出问题，有望得到更有效的解决，市场主体和人民群众的合法权益将获得更好保护，行政机关和执法人员依法正常履职也将获得更多保障。

多位专家在接受《法治日报》记者采访时，对《意见》的出台予以高度评价，认为《意见》是我国行政裁量权基准制度的顶层设计进一步完善的标志，是规范行政权力，将权力关进制度的笼子里的必然要求，将助力各个部门和地区营商环境的优化。

“它标志着我国行政裁量权基准的法治化建设进入到一个新的发展阶段，对于深入贯彻习近平法治思想，全面推进法治政府建设，必将产生重大而又深远的影响。”中共中央党校（国家行政学院）政法部主任、教授周佑勇如是说。

制定和管理工作需加强和规范

据该负责人介绍，党中央、国务院高度重视行政裁量权基准制度建设。近年来，各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，不断加强制度建设，细化量化行政裁量权基准，执法能力和水平有了较大提高。关于行政裁量权基准制度，目前主要有两种类型：一是指导行政执法机关如何制定具体行政裁量权基准的制度。目前，31个省（区、市）人民政府和国务院有关部门都有相关规定。二是作为行政执法依据的具体行政裁量权基准。据初步统计，省级人民政府及其部门制定的行政裁量权基准约有1000多个，设区的市人民政府及其部门制定的行政裁量权基准约有1200多个，区（县）人民政府及其部门制定的行政裁量权基准近3000个。但同时也要看到，行政裁量权基准制定程序不规范、裁量幅度不合理等问题还在一定程度上存在。

《意见》正是为解决这些问题而来。

首先，是行政裁量权基准制定主体不明确。北京市社会科学院法治所所长、研究员张真理举例说，同一事项多部门、多单位制定基准，“多龙治水”“多头监管”现象时有发生，无法给执法人员提供准确指引。

中国政法大学法学院教授、行政法研究所所长成协中也指出，行政裁量权基准的制定主体没有清晰合理地划分，有时同一事项可能有几个单位都制定了基准，导致执法人员在适用时无所适从。

受访专家还提及如下问题的存在：行政裁量权的制定程序不规范；行政裁量权的裁量幅度不合理；行政裁量基准的动态调整不及时。

成协中还提到适用的机械化、形式化问题。“部分执法人员在具体执法过程中不对个案的特殊情况进行细致考量，不坚持法制统一性原则，过于机械化、形式化地适用行政裁量基准，致使不少个案的处理难以满足实质正义的要求。”

此次随着行政裁量权基准的依法制定、规范实施、有效管理，上述问题有望迎刃而解。

《意见》进一步明确行政裁量权基准的各级制定主体及其职责权限；进一步明确了行政裁量权基准的适用领域和具体要求；对行政裁量权基准的制定程序和发布形式予以明确；进一步规范行政裁量权基准的管理工作；督促各地区各部门做好《意见》的贯彻落实。

对适用监督作出系统化安排

让周佑勇印象深刻的是，《意见》准确界定了裁量权基准制定的行为边界。划清裁量权基准的制定与法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件的制定在规制事项、制定权限和程序上的区别，不可越权而为。《意见》对行政裁量权基准的规制事项、制定权限和制定程序进行了体系化而又具体性的顶层设计，形成了与法律文件边界清晰而又分工协作的生成机制。

张真理则对《意见》在明确行政裁量权基准制定职责和程序的基础上，对行政裁量权基准的适用及其监督作出了系统化的安排更为关注。“为提高行政裁量权基准适用的合法性与恰当性，《意见》从规范适用行政裁量权基准、强化日常监督管理、大力推进技术运用等三个方面提出了具体要求。”张真理说，在规范适用行政裁量权基准方面，明确要求行政机关在作出行政执法决定前，以及在行政执法决定书中要告知适用基准情况；在强化日常监督管理方面，强调通过行政执法情况检查、行政执法案卷评查、依法行政考核、行政执法评议考核、行政复议附带审查、行政执法投诉举报处理等方式，加强对行政裁量权基准制度执行情况的监督检查；在大力推进技术运用方面，强调充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段，将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统，为执法人员办理案件提供精准指引。

成协中则认为，《意见》最大的亮点在于将行政裁量权基准的制定作为一项法定职责予以明确，并设定了相应的监督机制。《意见》还明确提出行政机关在适用“行政裁量权基准可能出现明显不当、显失公平”或“行政裁量权基准适用的客观情况发生变化的”，可以调整适用裁量基准。在成协中看来，这赋予了执法机关和人员根据个案的实际情况公平合理适用裁量基准的义务与职责，可以有效防止机械、随意地适用裁量基准、影响个案实现正义的问题。

回应以罚代管逐利执法

值得注意的是，对于行政处罚中存在的以罚代管、逐利执法、过度处罚等热点问题，《意见》予以了明确回应。

“以罚代管、逐利执法、过度处罚等问题是行政执法中的常见问题，饱受社会诟病。”成协中说。为有效防止和避免这些问题的发生，《意见》作了专门规定。

张真理指出，为了防止以罚代管，《意见》要求行政机关要根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度细化、量化行政处罚裁量权基准；为了防止逐利执法，严格禁止以罚款额度进行创收、排名或者作为绩效考核的指标；针对过度处罚问题，明确要坚持过罚相当、宽严相济，避免畸轻畸重、显失公平。

随着《意见》的发布，如何将其贯彻落实，也成为社会关注的问题。“《意见》为行政裁量权基准的制定提供了统一性、根本性和全方位的指引，是新时代指导行政裁量权基准制定的纲领性文件，做好《意见》的学习、宣传和贯彻工作是当前我国法治政府建设的一项重要任务。”周佑勇说。

《意见》对实施保障专门作出规定，要求各地区各部门要加强统筹协调，明确任务分工，落实工作责任。各级司法行政部门要就如何制定和管理行政裁量权基准开展专门业务培训。各级行政执法机关要加强对行政执法人员的培训，提高行政执法人员熟练运用行政裁量权基准解决执法问题的能力。同时，还要求加强监督考核，将行政裁量权基准制定和管理工作纳入法治政府建设考评指标体系，列入法治政府建设督察内容。

司法部行政执法协调监督局负责人说，行政裁量权基准制度能否落地见效，不只是各级执法机关的事情，还要让社会公众充分参与进来，形成合力，这也同样重要。各地区各部门要加大行政裁量权基准的宣传力度，使广大公民、法人和其他组织充分了解建立完善行政裁量权基准制度的重要性，积极参与对行政执法活动的监督和评议。同时，已制定行政裁量权基准的地方和部门要对现有的行政裁量权基准进行清理，该修改的修改，该废止的废止。未制定行政裁量权基准的地方和部门要根据工作需要，建立完善行政裁量权基准制度。