法治号
文|颜为忠 张瑜
在检察机关的主导下，民事支持起诉制度的探索取得了丰富成果，但要切实将检察机关支持起诉落实到增进人民福祉的目标上来，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，需要理论提供强有力的支撑，需要具体正当的制度设计予以引领。目前，由于配套法律条文的缺失，检察机关民事支持起诉的合理性争议，使该项工作并未发挥应有的功能。因此，立足维护实质公平正义，结合实践对检察机关民事支持起诉制度进一步研究、完善具有十分重要的社会意义，现以甘肃省白银市检察机关为例进行研究与探讨。
基本情况
甘肃省民事支持起诉工作紧跟最高人民检察院步调。自最高人民检察院发布第三十一批指导案例并下发《民事检察部门支持起诉工作指引》以来，甘肃省人民检察院制发了《支持起诉助力弱势群体权益保护专项活动实施方案》，开展为期10个月的专项活动。2021年4月，白银市人民检察院制定了《办理支持起诉案件规定(试行)》，明确了可以申请检察机关支持起诉的人员范围和情形。2020年至2022年，白银市检察机关共受理支持起诉案件600件，其中，劳动合同纠纷297件，劳务纠纷238件，侵权纠纷(含生命权、身体权、健康权纠纷)45件，婚姻家庭纠纷18 件，其他纠纷2件。审结后提出支持起诉429件，受理后和解168件，直接为弱势群体依法挽回经济损失580余万元，已初步打造了白银“民生检察”品牌。
不足之处
《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条是支持起诉的法律依据。检察机关民事支持起诉工作在司法实践中也得到了充分认可，但支持起诉的法律依据仍过于原则，导致不同地区检察机关制定的推动支持起诉的文件内容各不相同，且效力范围难以界定。目前，通过对白银市以及其他地区的案例研究发现，民事支持起诉在“多点开花”的情况下存在以下不足之处。
一是检察机关在支持起诉案件中的定位并不明确。有学者认为，检察机关是基于维护其中一方当事人的利益而参与诉讼，因此应该处于当事人的地位。这种观点完全超出了检察机关作为公权力的行使者在民事诉讼中的介入限度，可能妨碍当事人处分权的正常行使。也有学者认为，检察机关在支持起诉案件中行使了监督职能，维护了公平正义，应定位为法律监督者，但检察机关支持起诉可能与其诉讼监督职能发生冲突。故明确检察机关在支持起诉中的定位，对支持起诉程序的界定能起到基础性的作用。
二是支持起诉的对象缺乏统一标准。最高人民检察院将支持起诉对象明确为农民工、残疾人、老年人、未成年人等无力、不敢或不便进行诉讼的特殊弱势群体。但实践中对“特殊弱势”并无明确界定。一般认为“特殊弱势”的界定可以分为“固有型弱势”和“演变型弱势”。“固有型弱势”是指由于客观环境以及自身原因“弱”在某些方面，使其在民事诉讼中处于权利保护的不能或者不利地位。最高人民检察院第三十一批指导性案例中的弱势群体均属“固有型弱势”群体。“演变型弱势”主要体现在经济实力和举证能力等方面存在着相对弱势，这一群体主要包括劳动者、消费者、中小股东等。因法律并未明确规定此类群体是否能成为支持起诉的对象，导致检察机关启动支持起诉呈现一定的随意性。如12位自然人将商铺租给某市场经营管理有限公司，请求支付拖欠租金的案件;再如59名公司职工、管理人员请求公司解除劳动关系、支付拖欠工资的劳动争议案件;再如支持银行、信用社向个人起诉给付欠款的案件。劳动者相较于雇佣单位属于弱势群体尚且可以接受，商铺出租者、公司管理层甚至金融机构在司法实践中被定义为弱势群体未免过于宽泛，这种恣意启动支持起诉的方式，很容易造成支持起诉制度的滥用。此外，检察机关支持起诉还存在不一致性，如相似劳务合同纠纷，某地检察机关支持起诉，某地检察机关则未支持起诉;在与同一农产品专业合作社发生劳动合同纠纷时，检察机关对提供劳务的当事人支持起诉，而对买卖农作物原料的农民未支持起诉。上述情况反映出当前支持起诉标准参差、程序启动恣意等问题，致使公众对司法严谨性和公信力存在质疑。因此，进一步厘清支持对象的范围、审查条件至关重要。
三是法律、司法解释未对检察机关支持起诉的方式、程序作出明确规定。目前，各地检察机关支持起诉的方式包括法律咨询、协助调查取证、制发《支持起诉意见书》、派员参加庭审等。但现行法律并未对支持起诉方式予以明确，造成“同案不同为”的情况。检察机关支持起诉的程序也存在不确定性。以检察机关制发的《支持起诉意见书》为例，内容包括案件基本事实、申请人家庭及个人情况、适用法律以及检察机关的意见等。但经对裁判文书研究后发现，法院在裁判文书中对检察机关意见并不作任何评价。如何保证检察机关支持起诉达到应有的效果?检察机关参与庭审，是否会对民事诉讼的正常运行产生影响?检察机关还存在“支持上诉”“支持反诉”的非常态化操作，是否会影响支持起诉制度与其他制度之间的合理衔接?都是现阶段需要进一步阐明的问题。
完善的建议
为进一步顺应新时代人民群众对检察工作的新期待新要求，笔者认为，除了从立法上明确检察机关支持起诉的职能定位外，还应以司法实践为突破口，逐步完善支持起诉制度。对于民事支持起诉制度的完善路径，笔者有以下三点建议：
一是明确检察机关在支持起诉中的角色定位。目前，多数裁判文书将检察机关作为“支持起诉人”列于当事人之前，将其同诉讼参与人予以区别，准确表明了检察机关的职责定位。如重庆某地法检两院联合形成的《关于贯彻适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉第十五条的座谈会纪要》中明确指出检察机关在支持起诉案件中是“支持起诉人”，而非当事人。笔者认为，支持起诉人的身份要求检察机关在民事诉讼中保持客观中立，立足于维护公共利益和实质正义，充分尊重当事人的处分权，是科学合理的角色定位，也有利于支持法院依法独立行使审判权，依法保障当事人诉讼权利平等，避免造成诉权失衡。
二是综合判定支持起诉案件的范围。“理论是灰色的，但实践之树长青”，虽然《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条规定了较为宽泛的保护对象，但保护范围过大会导致支持起诉制度的价值难以实现，甚至会造成检察权滥用，保护范围过窄又会导致弱势群体的利益难以得到真正的维护。因此，采取综合判定的方式明确支持起诉案件的范围是有必要的。笔者认为，检察机关应聚焦于人身权、身体权、健康权等侵权纠纷和与生存权保障有关的财产权纠纷，尤其要结合特定时间和特定事件，有重点地保障特殊群体的合法权益，聚焦于不敢诉和诉讼能力较弱的特殊群体，尤其要关注检察机关履职过程中易于接触到的人群。这样更符合人民群众对公平正义的需要，更好的实现支持起诉制度价值。
三是完善检察机关支持起诉的方式、程序构架。目前协调提供法律援助、协助调查取证、制发《支持起诉意见书》等支持起诉方式已经在实践中广泛运用，立法机关可以通过列举与兜底相结合的立法模式将这些方式予以固定。需要注意的是，检察机关作为公器，调查取证的目的是为了明确法律事实，其搜集的证据不同于当事人搜集的证据，理应与当事人搜集的证据相区分。至于争议较大的出庭支持起诉问题，笔者认为，检察机关不积极参与庭审，“举证难”“起诉难”就不能得到有效解决，在坚持处分原则和平等原则、维护法官中立的前提下，检察机关可以中立者身份参与到庭审之中。如白银市会宁县人民检察院办理的冯春梅、杨月交通事故赔偿协议纠纷支持起诉案，检察人员根据调查核实的证据、案件事实、法律适用等方面对申请人是否属于弱势群体，交通事故赔偿协议是否有效等发表了出庭支持意见。这样的支持起诉方式给予弱势群体自信与支持，也提升了法院审判效率，取得良好的社会效果。除此之外，要做好支持起诉制度与二审、再审、执行程序之间的制度衔接，为弱势群体提供全方位、多角度的司法支持。同时，民事支持起诉制度将为加强民事检察工作提供更多助力。
作者分别系甘肃省白银市人民检察院党组成员、副检察长，甘肃省白银市人民检察院第七检察部主任
编辑：白楚玄