法治号
本刊记者 余东明
法治是最好的营商环境。2019年3月，为解决企业关心的“对轻微的违法行为能否不要上来就处罚，给予企业改正机会和一定容错空间”问题，上海率先开展了轻微违法行为依法不予行政处罚的实践(以下简称“上海实践”)。2022年8月，上海出台《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》，由“局部实施”升级为“全面推行”，在全市全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚。
近日，本刊记者就“上海实践”实施的标准、成效等问题，采访了上海市司法局党委书记、局长陆卫东。
本刊记者：开展“上海实践”的法治背景有哪些?
陆卫东：我国行政处罚法在1996年制定之初，就有“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，后经2009年、2017年两次修订，这一规定均未改变。2021年版行政处罚法对原有规定进行扩充，变为“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”和“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”两类，实践中常被统称为“轻微违法行为依法不予行政处罚”。由上述法律规定可知，轻微违法行为依法不予行政处罚有严格要求，并不是任何违法行为都可以不处罚，更不是执法人员可以随意不处罚。
本刊记者：“上海实践”适用于哪些违法情形?
陆卫东：“轻微违法行为依法不予行政处罚”适用的违法行为，一是已停止并及时改正，社会秩序已得到恢复;二是没有造成危害后果或者危害后果轻微，公共利益、社会秩序未受到损害或者损害轻微;三是“违法行为轻微”或“初次违法”，相较于其他违法行为，其性质、情节、社会危害性等都较轻;四是执法人员对当事人已批评、教育、指导，促使当事人以后依法开展活动。总体来看，适用“轻微违法行为依法不予行政处罚”时，公共利益和社会秩序已得到恢复，行政管理目的已经实现。
本刊记者：“上海实践”贯彻了哪些基本原则?
陆卫东：“轻微违法行为依法不予行政处罚”是行政处罚法“过罚相当原则”和“处罚与教育相结合原则”的直接体现。“过罚相当原则”即“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。通俗地讲，就是行政处罚的轻重要与违法行为的危害程度相对应，对危害轻者轻罚，对危害重者重罚。这也是行政处罚“公平原则”的体现。“处罚与教育相结合原则”即“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”，重在教育当事人及其他社会主体自觉守法、实现后续社会秩序“自发”正常运行，而不能一罚了事、以罚代教、以罚代管。此外，“轻微违法行为依法不予行政处罚”也是“以人为本”理念、行政法“比例原则”在行政处罚领域的体现。
本刊记者：请介绍一下“上海实践”的执法标准?
陆卫东：上海在实践中提出了“对相关违法行为，逐一精细划分，依法明确不予行政处罚的具体标准，形成清单，供一线执法人员具体实施”的解决方案，并陆续推出了10个领域共14份清单。用清单架起法律规定和执法实践之间的桥梁，使原则化、不易操作的法定制度变为易操作的规则，进而能落地实施、惠及企业和社会。
其中，“违法行为轻微”的具体标准，由市级行政机关针对具体违法行为，综合当事人过错程度、违法行为的危害对象、手段方式、规模、涉案金额、持续时间、发生次数、社会影响等因素，予以细化明确;“及时改正”明确为违法行为已经及时完成改正，能当场改正的应当场改正，无法当场改正的应在限期内完成改正，以保障社会秩序已回归到正常状态;“没有造成危害后果”明确为违法行为没有造成客观危害后果，比如没有造成相关人员利益损失、没有增加公共管理支出、没有阻碍公共利益实现(如，没有对执法人员进一步追查涉案物品来源产生阻碍)等;“初次违法”是指行为人第一次作出该种违法行为;“危害后果轻微”是指违法行为造成的客观危害后果轻微;“及时改正”的要求与上述第一类的要求相同;“执法单位裁量认为不应处罚”的具体标准由市级行政机关针对具体违法行为细化确定。
此外，还明确了不得纳入清单实施不予行政处罚的违法行为，即：危害国家安全，危害人民群众生命、健康或重大财产安全，危害市场经济或社会运行基本秩序的违法行为。
本刊记者：三年多的“上海实践”取得了哪些成效?
陆卫东：实施轻微违法行为依法不予行政处罚，是《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》和《上海法治政府建设规划(2021-2025年)》明确部署的重大任务，是实现群众和企业期盼的“有温度执法”“精细化执法”的有力举措，更是深化政府法治建设、提升城市治理水平的应有之义。
上海三年多的实践在五个方面体现了积极意义：一是能降低部分企业经营成本和经济负担;二是能避免企业因轻微违法行为背上信用污点，影响后续发展;三是通过强化执法人员教育、指导企业改正违法行为，帮助促使企业更好地领会法律要求，守法经营，使法律效果和社会效果达到统一;四是对违法行为进行精细划分，综合适用行政处罚法和有关单行法作出过罚相当的处理，提升执法精细化水平;五是制定出台清单，明确轻微违法行为依法不予行政处罚的具体标准，为基层执法提供明确指引、减少争议，让执法办案更高效。
具体成效包括以下几点：一是受益企业不断增加。据不完全统计，自2019年3月15日首份清单实施，至2022年8月14日，全市已适用清单对5000余家企业的轻微违法行为不予行政处罚。若以单行法罚则的最低罚款金额来计算，减免的罚款金额超过5.95亿元。
二是覆盖领域不断拓展。目前，上海已推出14份清单，覆盖了10个领域，其中市场监管、文化市场、城管、规划资源、生态环境、民防、消防、气象8个领域均为全国首份省级清单。此外，农业农村、绿化市容、经济信息化、人力资源和社会保障、公积金管理等多个领域已形成清单草案，不久将出台。
三是涵盖事项不断扩充。已有清单的执法领域都积极扩充、升级清单。三年间，市场监管领域已先后推出3份清单，文化市场和消防领域都已升级至2.0版清单，城管、生态环境领域2.0版清单均已形成草案，不久将推出。
四是具体举措不断深化。市场监管、消防、文化旅游、生态环境等部门均制定了清单实施指导文件，规范实施程序、细化具体要求。多数部门配套完善了执法办案系统，实现检查记录留痕、全市信息共享、不予行政处罚记录查询等。
五是长三角轻微违法行为依法不予行政处罚统一标准取得突破。今年年初，上海联合苏浙皖三省推出了长江三角洲区域文化市场、气象领域2份轻微违法行为依法不予行政处罚清单。这不仅是长三角地区首次推出统一的清单，也是国内首次多省(市)统一轻微违法行为不予行政处罚的标准。
本刊记者：下一步，上海在全市全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚有何打算?
陆卫东：第一步制定清单。首先，各市级行政机关要全面梳理、筛选行政处罚事项，优先聚焦群众和企业在过罚相当方面反映突出的行政处罚事项，来推进轻微违法行为依法不予行政处罚。其次，市级行政机关对筛选出的行政处罚事项逐一精细划分，汇总形成清单初稿。其三，市级行政机关按照《上海市行政规范性文件管理规定》要求，履行清单听取意见、公开征询社会公众意见、合法性审核、局长办公会议审议等各项程序。其四，市级行政机关通过“一网通办”在线政务服务平台公开清单，成熟一批、推出一批、实施一批。
第二步实施清单。根据上海市有关规定，行政处罚裁量基准由市级行政机关制定并组织本执法系统(包括市、区、街镇三级)统一实施，保障全市范围内类案同罚。市级行政机关应当根据执法实践需要，为清单实施提供有力保障。
“上海实践”的全面推行工作总体安排是，2022年年底前，有关市级行政机关普遍制定清单;2023年年底前，清单制度体系基本完善，轻微违法行为依法不予行政处罚在有关执法领域全面施行。
编辑：王占平