法治号
□ 祖 鹏
深化诉源治理完善矛盾纠纷预防调处化解机制，是推动社会治理体系和治理能力现代化的重要举措。党的十九大以来，习近平总书记多次就推动矛盾纠纷源头化解作出重要指示，强调坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量。2021年2月19日，中央深改委审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，对诉源治理进行整体性安排。按照党中央统一部署，全国各地结合实际开展诉源治理，推动大量矛盾纠纷源头化解，法院受理的诉讼案件量下降或增幅回落，基层社会治理呈现良性发展格局。2020年全国法院新收一审民商事案件同比下降5.2%，是以年均10%的速度持续增长15年后首次下降，多元解纷成效显著。但当前，诉源治理工作还存在一些突出问题亟待解决，全社会迫切需要推动构建完善的诉源治理大格局，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。
当前诉源治理工作存在的主要问题
一、统一的顶层制度设计尚不明确，诉源治理机制实体化运行不足
一是缺乏全国统一的制度设计。中央强调在党委领导下构建诉源治理大格局，但关于如何发挥党委领导、政府主导、社会参与、法治保障的作用，如何强化省级、省际统筹，缺乏具体的细化方案，各方责任分工、目标任务不明，造成多元解纷力量整合困难，推动诉源治理实质化运行的保障不足。二是各地发展不均衡。各地对诉源治理重要性的认识尚不统一，经济发展与社会治理未能同部署、同推进。有的地方党委较为重视，如北京、浙江、湖南等省市已出台具体落实方案;有的还处于探索阶段，以党委、政府、法院分别为牵头主体的诉源治理效能不一。三是全国一体化矛盾源头预警体系不完善。诉源治理的关键在于识别预警矛盾纠纷，但目前基层网格治理体系尚不健全，跨区域预警联动不足，警情、诉情、访情大数据预警机制不健全，“全国统网、区域统筹、基层统一”的预警监测体系有待深化。
二、法律制度不健全、落实不到位，诉源治理缺乏根本保障
一是推进多元调解立法供给不足。部分省市出台了多元调解条例，但层级和效力较低，国家层面还没有相应的多元纠纷解决机制综合性立法，导致各地改革措施分散单薄，工作格局缺乏系统性。二是诉前调解程序缺乏法律保障。现行法律未规定诉前调解前置程序，推动诉前调解依赖于当事人意愿，大量简单纠纷进入诉讼程序，分层递进、配套衔接的纠纷解决体系难以从根本上形成。三是司法确认程序适用不足。司法确认是保障多元解纷效力的主要手段，但目前司法确认程序适用率偏低，仅适用于民事调解协议，对行政调解协议、行业调解协议的开放度不足。
三、诉源治理力量不足，社会力量引入不充分
一是调解组织不健全。目前全国共有村调解委员会51.5万个，调解员213.5万人，村一级人民调解委员会建设还有差距;而乡镇、社区、企事业单位人民调解委员会，及各类专业性行业性调解组织建设尚未实现“全覆盖”。二是治理力量和水平不足。各地普遍缺乏专门的诉源治理管理队伍，牵头整合多元解纷力量的能力不足;行政、司法、社会组织等提供的治理力量不充分，尚未作为主责主业一体推进;人民调解员主要来源于退休人员，人员结构不合理，队伍不够稳定，身份特点、调解能力、调解经验不能很好应对新时代下纠纷复杂、多样性，难以满足人民群众的多重解纷需求。三是社会力量引入不足。随着经济社会发展及社会需求的增长，涉外商事调解组织、民间调解组织等调解机构不断涌现，但此类调解组织缺乏统一注册、管理平台，无法获得多元解纷的主体资格，一定程度制约诉源治理“开放式”发展。
四、诉源治理联动配合不足，一体化工作机制有待完善
一是各层级各主体联动不足。上下级公安、司法行政、综治办、法院等诉源治理主体，纵向层级联动和横向部门联动不足，“各自为政”“单兵作战”的问题依然突出，导致人民调解、行政调解、司法调解等资源，未全线贯通、形成合力。二是诉调对接机制不完善。目前主要以法院为中心，与各部门、调解组织等多头对接。在推动医疗纠纷、金融纠纷等专业领域治理方面，其他主体主动配合的意识和动力不足，影响工作推进效率和长远发展。三是宣传引导机制不健全。多元解纷渠道宣传不足，纠纷化解结果缺乏刚性约束，诉源治理的吸引力不明显，导致群众 “遇事找法院”的司法惯性难以消除，群众对诉源治理的认识度、积极性不高，选择非诉渠道解纷的意愿不强烈。
五、纵向保障机制跟进不够及时，诉源治理整体效能发挥受到限制
一是人、财、物保障机制欠缺。推进统一的诉源治理机制建设，缺乏编制、场所保障，人民调解专项补贴不足，没有针对其他调解组织的财政补贴，是各地反映较为突出的问题。二是运用信息化手段开展诉源治理不足。各部门信息系统相互独立，尚未建立统一的诉源治理信息化平台，矛盾纠纷的预警、应对、处置等信息孤岛效应明显，信息数据共享共用困难，治理合力不强。三是考评机制不健全。目前主要以“万人起诉率”等指标评价诉源治理的成效，缺乏体系化考核机制，各部门各条线现有考核制度难以准确量化工作成果，考核的刚性制约和激励引导作用有待提高。
深化诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的对策建议
一、强化顶层设计，坚持在党委统一领导下强化诉源治理实体化运行
一是完善全国统一的制度体系。贯彻落实中央《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，坚持党委主导，推动诉源治理走深走实。建议统一全国诉源治理标准，由各省省委牵头，制定省级统一、省际跨域联动的制度方案，明确党政机关、司法机关、社会组织等职责分工。二是推广构建“一站式”诉源治理中心。充分依靠党委总揽全局、协调各方的核心作用，建立“一站式区域诉源治理中心”，推动司法行政、公安、信访、检察院、法院、仲裁等部门联合办公，对矛盾纠纷“一窗受理、分类分流、集群化解”;条件不允许的区域，依托综治中心，相关机构值班式灵活办公。三是完善“一体化”矛盾预警体系。建立全国“矛盾预警监测信息平台”，通过信访数据、12345热线数据、诉讼案件数据等预测预防矛盾纠纷;健全基层网格治理体系，对网格内的矛盾纠纷实时排查、跟进化解;坚持属地管理、跨域协作的原则，强化府院联动，提前预判潜在纠纷，推动联合治理。
二、推动法律制度完善和落实，建立与推进诉源治理相配套的法律体系
一是加快多元调解立法。制定多元纠纷解决促进法，整合调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等多元解纷方式，明确解纷主体的法律地位，界定各部门和社会各界的职能分工，建立全方位保障体系。二是明确调解前置程序。完善预防性法律制度，以民事诉讼法修改为契机，确定诉前调解前置程序，或确定适宜诉前调解前置的案件类型，或划区域先行试点诉前调解前置，为大力推进诉源治理提供法律依据。三是用足司法确认程序。建立“司法确认点”“法官工作站”，实现对各层级人民调解组织的无缝对接;拓宽适用范围，将行政调解、行业调解等调解协议纳入司法确认范围;推动在线司法确认机制与全部诉源治理主体对接，优化在线确认操作端口，让司法确认更高效便捷。
三、加强基层治理力量，积极引入社会治理力量
一是加强调解组织建设。严格按照人民调解法规定，配齐配强乡镇、村居、企事业单位人民调解委员会;在纠纷高发、易发、频发领域，加强行业性、专业性调解委员会建设;推动建设行政争议调处中心。二是充实治理力量，提升调解员水平。大力推进“一村一顾问”制度，在村居配备法律工作者;加大基层调解员培训、选任、考核力度，用足用好调解补贴，激发调解员工作积极性，不断提高调解员实质性化解纠纷的能力;优化调解员队伍结构，吸纳退休法官、检察官、律师等专业人员进入调解员队伍，加大专职调解员的培育力度。三是积极引入社会力量。司法行政机关制定明确的社会调解组织注册标准、申请审核流程、监督管理等相关规定，为各类调解组织有序建立和发展提供保障;鼓励社会资本进入，允许社会力量在商事、知产、涉外、医疗等更加专业的领域，建立合理的付费式纠纷化解模式。
四、强化联动配合和宣传引导，提高诉源治理社会认同度
一是畅通资源对接。搭建一体化信息平台，将司法行政、公安、信访、检察院、法院等机构电子平台互通互联，实现信息共享。二是完善诉调对接机制。将更多调解组织纳入特约调解名册、拓宽诉调对接主体;加强调解组织与法院的系统衔接，明确程序节点及法律效力，实现调解不成“一键立案”，调解成功“在线确认”，彻底打通纠纷化解的程序链，确保诉源治理牢牢在法治轨道上运行。三是加大宣传引导力度。用好各类媒体大力弘扬社会主义价值观，加大对各种解纷方式、程序、效力和成本宣传，着力改变群众对纠纷解决方式的认知。
五、强化配套机制建设，提高诉源治理整体效能
一是强化人、财、物制度保障。将诉源治理工作纳入地方财政预算，为场地建设、人员招纳提供资金支持，同时对专职工作人员配备编制，建立合理绩效考核，激发工作积极性。二是建立统一矛盾纠纷化解信息平台。将公安、检察院、法院、各行政机关、社会组织可公开信息链接互通，实现纠纷预警、上报、处置、分流、化解、结果反馈等链条化管理，释放信息科技治理效能。三是完善主体考核机制。将人民法院受理的民事行政案件万人起诉率、诉前调解成功率、诉调对接率等指标，纳入政府平安建设考核体系，提高考核权重，推动属地政府落实诉源治理责任，实现经济发展促进社会治理、社会治理助力经济发展的良性格局。
(作者系北京市丰台区人民法院党组书记、院长)
编辑：王占平