建律师调查令保障制度破解 “调查难”

本刊记者 侯建斌

律师调查令是指在民事诉讼程序中，当事人及其代理律师因客观原因不能自行收集证据时，经代理律师申请，由受理案件的人民法院批准，由指定代理律师向接受调查的单位、组织或个人调查收集相关证据的法律文件。

调查令在审判实践中的探索始于1998年，其后逐渐在全国多个地区陆续施行。据不完全统计，目前全国至少15个省、自治区、直辖市高级人民法院在辖区内制定了有关民事诉讼调查令的指导性文件，另有多个省份的部分中、基层人民法院也在试行调查令制定。

当然，随着适用范围的进一步扩大，要求为律师调查令进行全国立法的呼声越来越高，不少律师反映调查令在实施中仍面临不少难点。那么，律师调查令制度实施效果究竟如何？还面临哪些难点？就此，本刊记者近日对话四川省律协会长程守太、广东省律协会长肖胜方和重庆市律协会长韩德云。

律师调查令制度成效明显

记者：请介绍一下当地律师调查令制度实施情况。

肖胜方：2018年12月28日，广东省高级人民法院、省司法厅正式印发《关于在民事诉讼中实行律师调查令的规定（试行）》（以下简称《规定》），在民事诉讼的起诉、审理、执行阶段，经人民法院批准，律师可持调查令向有关单位和个人收集证据。这意味着这一制度在广东省正式确立。广州的律师调查令制度起步较早，我以此为例重点介绍一下。

2017年7月，广州市司法局以主办市人大代表建议为契机统筹推进改革创新，会同市中级人民法院、市律师协会在广东率先推广律师调查令。广州律师调查令因其保障健全、规范完善、制度周延、工作细致等鲜明特点，在实践中得到了全面落实和大力推广，以多项首创举措和良好的运行成效迅速形成显著的标杆示范效应。截至目前，广州市、区两级法院共发出律师调查令5673份，律师向法院申请调查令的签发率达到99．8％，顺利调取证据超过72％，调查令的使用已经日趋常态化。

韩德云：为强化律师依法调查收集证据的作用，重庆市高级人民法院于2016年5月31日出台《关于在民事诉讼中试行律师调查令的意见》（渝高法〔2016〕139号）（以下简称《意见》），自2016年7月1日起试行，试行期为一年。试行期满后，市高法于2017年8月15日下发《关于在民事诉讼中继续试行律师调查令的通知》（渝高法〔2017〕219号）。《意见》实施以来，在保障当事人诉讼权利、优化民事诉讼结构、提升诉讼效率、缓解人案矛盾等方面均取得了良好效果，得到了广大律师的充分认可。在试行期间，全市各法院共签发调查令640份，律师实际使用587份，有53份因各种原因未实际使用。实际使用的587份调查令中，律师成功使用457份调取到相关证据，成功率为78％，明显增强了当事人证据收集能力。在未实际使用的调查令中，反映较多的是因为调查令的有效期限最长不超过15日，但部分调查令法院采用的邮寄方式送达，律师在收到调查令后已临近有效期，导致调查令未实际使用。

程守太： 2017年7月11日，四川省高级人民法院印发《关于民事审判、执行阶段适用调查令的办法（试行）》，对适用调查令主体、适用程序、条件等进行了规范。以成都高新区人民法院为例，目前该院签发的律师调查令的案件以借款合同、民间借贷案件为主，调查内容包括当事人主体信息、财产信息等，涉及工商、房屋管理、车管所等多个部门。2017年该院发出409份律师调查令，大概六成能成功取证。  

调查令权威性不足

记者：各地律师在运用调查令中遇到哪些难点？

肖胜方：一是律师调查令的定性问题。因调查令缺乏上位法依据，导致调查令定性不明和权威性不足。调查令是否属于法院委托、授权，见到调查令是否等同见到法官，实践中反应不一。根据律师的反馈意见，部分政府机关、金融机构，特别是外地相关机构，对律师调查令的权威性提出质疑，认为法律并未明文规定法院签发律师调查令的权限，有些以所谓的“行业规定”“内部规定”为借口，称没有收到其上级的通知不愿配合。特别是部分金融机构，根据《商业银行法》的相关规定只接受公检法的调查取证为由，拒绝配合。二是调查令的强制力缺乏保障。缺乏配套的保障和监督制度，对于不配合调查函的单位、个人，没有相应的强制性约束措施，一定程度上影响了调查令的成功率和约束力。对不予配合的被调查对象，没有相应惩戒处理机制，影响了法院司法公信力，也延误了取证时效，增加了诉讼成本。根据市律协所做的问卷调查，超过一半的拒绝配合的单位均在外地，导致律师前往调查取证扑空而浪费了大量人力财力。

韩德云：一是部分接受调查人对调查令制度的理解存在偏差。1．部分被调查人认为《意见》出台后，律师必须持调查令才能调取证据，要求律师在调查收集证据时必须提供法院签发的调查令。有律师反映，个别银行在当事人打印个人的银行流水账单时都要求提供法院签发的调查令，给当事人收集证据造成不便。2．部分单位以调查令涉及个人隐私为由，不予配合或者提供材料不及时、不完整。特别是涉及当事人隐私、个人利益和个人信息方面的证据，只认可法院，不认可律师持调查令进行调查。3．调查令申请成功后，派出所不予配合，理由是调查令的相关规定不明确，或者以其他理由不予配合。

二是对不予协助的被调查人制约不足问题较为突出。律师持调查令调取证据时，存在相关部门不认可调查令并不予配合的现象，其中银行拒绝承认律师调查令的较多，其理由有未收到市高法院相关文件；律师调查令没有法律明确规定，法院才是调查主体，法院签发调查令让律师调查不符合法律规定等；一些银行还以没有上级通知为由拒绝承认律师调查令。对被调查人不配合调查、代理律师滥用律师调查令的，缺乏相应的惩戒措施。

缺乏配套制度保障

记者：律师调查难的原因有哪些？

程守太：在司法实践中，除部门规章明确规定需配合律师查阅、复制与诉讼案件相关的材料，国家机关中只有工商、不动产登记、公安接受律师的调查，其他国家机关（如海关、税务、人社、婚姻登记、食品药品监督、计划生育、人民银行等）以及几乎所有的企、事业单位都以内部资料为由拒绝律师调查取证。多年来，国人普遍形成了“厌讼”心理，与案件无关的人都不愿卷入到与自己无关的诉讼中，“事不关己高高挂起”，普遍不配合律师的调查取证，《律师法》赋予律师的“调查取证权”很难落地。同时，由于我国政府信息公开制度并不完善，本应公开的相关信息未予披露，律师在查询此类信息时，政府机关往往自由决定是否允许律师查询，其中，最突出的是税务部门。

如果说律师承办诉讼的调查取证权还有一定保障外，那律师承办非诉讼事务的调查取证权就纯属奢谈。目前的实际情况是，除了政府公开的信息公民都可以查阅外，律师承办非诉讼事务是没有任何途径和方法可以进行调查取证的。因此，律师调查取证在现实中遇到的困境还是比较突出的。

律师调查取证的困难，根源在于《律师法》《民事诉讼法》等在保障律师调查取证权上的制度缺位，缺乏配套制度保障的律师调查权就是“空中楼阁”，可望而不可及。赋予律师调查取证权必要的强制力，在调查对象不予配合时对其予以制裁，才是解决这一问题的根本之道。

立法推进调查令制度实施

记者：就破解律师调查令实施中的问题，有哪些建议？

肖胜方：建议从全省、全国的层面出台健全的律师调查令制度，对于受调查人不按时提供证据、拒绝提供证据等行为，规定相应的强制约束措施。建议以修正案的形式对民事诉讼法做如下修改，在民事诉讼法层面确立律师调查令制度：在民事诉讼法第六十一条中增加第2款：代理律师因客观原因不能自行收集证据时，可以在审理、执行阶段向已受理案件的人民法院申请律师调查令。经审查，申请调查的内容与案件待证事实有关联性且有助于证明案件基本事实的，人民法院应当出具律师调查令。

韩德云：一是明确调查令的适用范围和规范调查令的运行程序。建议通过立法规定适用明细，完善立法层面设计，明确调查令的法律地位。同时，在调查令的运行程序中要明确规定调查令的申请程序并确认其强制力，保障调查令的运行，完善配套制度和文书格式。二是建立调查令保障措施。明确被调查人应承担的义务以及不予协助应当承担的责任，制定可操作性的制裁措施，对违反调查令制度的，进行严肃处罚，确保调查令的威慑力。

程守太：从立法技术上看，有关律师调查令的申请主体、接受主体、申请时间、适用范围，应由民事诉讼程序法做出规定，而其法律效力和惩罚可以在律师法中做出规定。