原标题：多地推进城市更新立法破解改造难题

城市更新行动离不开法治护航

老旧小区加装电梯，居民之间的利益如何协调？拆除中如何保障多方主体的权益？这些问题都可能在今年拟审议的《北京市城市更新条例（草案）》中找到答案。

1月8日，北京市十五届人大五次会议听取了《北京市人民代表大会常务委员会工作报告》，报告提出，今年拟审议《北京市城市更新条例（草案）》。

《法治日报》记者梳理后发现，目前，广东深圳、上海、辽宁等地已相继出台了城市更新条例。

“高质量推进城市更新，离不开法治保障。”华东政法大学副教授孙煜华接受《法治日报》记者采访时指出，各地出台的城市更新条例都体现了城市特色，在地方立法经验基础上，未来可考虑就城市更新中的共性内容出台国家立法。

加快转变城市发展方式

对于不少人来说，城市更新还是一个相对陌生的概念，有人将其简单理解为是对旧城市的改造。

“民众比较熟悉的拆迁和旧城改造只是城市更新的一种方式，城市更新可以看作是城市功能的重新定位，也是城市动能的重新发展。”孙煜华介绍，城市更新是城市发展到一定阶段的必然产物，随着城镇化进展，我国的大中型城市已经从增量时代进入到存量时代，需要对城市的空间形态和城市功能进行完善和优化调整，让城市有品质化提升。

住房和城乡建设部副部长黄艳此前曾公开表示，城市更新不只是简单的旧城旧区改造，而是由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。实施城市更新行动，其内涵是推动城市结构优化、功能完善和品质提升，转变城市开发建设方式；路径是开展城市体检，统筹城市规划建设管理；目标是建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。

在国家推动的背景下，深圳、上海等地纷纷响应，开启了城市更新立法实践。

2021年3月1日起，《深圳经济特区城市更新条例》开始施行，这也是全国首部城市更新地方立法。

2021年9月1日起，《上海市城市更新条例》开始施行，对推动城市更新、提高城市竞争力、提升城市软实力具有重要意义。

除两部已经施行的城市更新条例外，《辽宁省城市更新条例》也将于今年2月1日起施行。

此外，还有多部即将出台的城市更新条例。2021年7月21日，《广州市城市更新条例（征求意见稿）》结束向社会公开征求意见；北京也拟于今年审议《北京市城市更新条例（草案）》。

“城市更新行动的稳步推进离不开法治护航。”孙煜华注意到，各地制定的城市更新条例根据城市实际情况、发展程度等因素，个性鲜明，比如上海在条例中提出要坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，这是考虑到上海的历史文化建筑较多，在城市更新中要更加注重历史文化传承。

同样是城市更新，由于理念不同、方式不同等，其内涵和外延也各不相同，所以在孙煜华看来，城市更新从地方立法开始推进很有必要。

至于是否有必要出台全国立法，孙煜华认为可以在各地立法逐渐完善的基础上，提炼城市更新中的共性部分及程序部分，集合成一部城市更新程序法。此外，还可以对既有相关的立法进行修改完善，比如在土地管理法、国有土地上房屋征收与补偿条例等法律法规中增加城市更新的相应内容。

立法体现以人为本原则

在城市更新中，老旧小区改造和房屋拆迁是绕不开的问题，它们不仅关系到民众的切身利益，也往往是块难啃的骨头。比如，老旧小区加装电梯，因一两户不同意，就难以进行下去；旧房拆除改造，权利人拒绝配合，成为“钉子户”的情况也并不鲜见。

对此，各地城市更新条例作了有针对性的规定。

比如，针对“钉子户”问题，《深圳经济特区城市更新条例》创设了“个别征收+行政诉讼”机制，即旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于95%，区政府可以对未签约部分房屋实施征收。被征收人不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

针对小区加装电梯问题，《上海市城市更新条例》明确，多层住宅需要加装电梯，应当按照民法典关于业主共同决定事项的规定进行表决。对加装电梯过程中产生争议的，依法通过协商、调解、诉讼等方式予以解决。

“这些规定既体现了民主，又彰显了法治。”孙煜华认为，城市更新涉及民众利益，能否有效推进的关键就在于制度设计是否体现了“以人为本”。而从目前各地已出台的条例来看，“以人为本”都是基本原则。

在深圳、上海、辽宁等地的条例中，均提出要让公众参与到城市更新中。

《深圳经济特区城市更新条例》规定，市城市更新部门、各区人民政府应当建立健全城市更新公众参与机制，畅通利益相关人及公众的意见表达渠道，保障其在城市更新政策制定、计划规划编制、实施主体确认等环节以及对搬迁补偿方案等事项的知情权、参与权和监督权。

《上海市城市更新条例》要求，本市建立健全城市更新公众参与机制，依法保障公众在城市更新活动中的知情权、参与权、表达权和监督权。同时规定政府部门、区政府在编制更新行动计划的过程中，应当通过座谈会、论证会或者其他方式，广泛听取相关单位和个人的意见。

《辽宁省城市更新条例》也作出了建立健全城市更新公众参与机制、畅通利益相关人以及公众的意见表达渠道的规定。

一些即将出台城市更新条例的地方，也很重视公众参与。

“从全球发展成熟大都市的进程看，无一例外地在推动城市更新进程中把维护好各参与主体尤其是居民的核心利益作为重中之重。”曾参与北京市城市更新条例立项调研的北京市人大代表、北京建筑大学文化发展研究院院长秦红岭指出，健全城市更新公众参与机制是北京市城市更新立法的重要内容之一。

1月中旬，北京将启动城市更新立法代表专题调研工作，作为“公众参与机制专题”调研组的牵头人，秦红玲透露，调研将围绕三方面进行，一是建立居民利益协调机制和利益补偿原则；二是实现多方参与、共建共治共享机制；三是建立高效的纠纷处置机制，会在借鉴上海及深圳模式的基础上，形成北京模式。

保护城市历史风貌建筑

孙煜华多年来一直关注城市更新领域，他认为最能体现如今城市更新理念发生转变的就是各地条例中对城市历史建筑的保护。

深圳在条例中规定，对于城市更新单元内保留的文物、历史风貌区和历史建筑或者主管部门认定的历史风貌区和历史建筑线索等历史文脉，应当实施原址保护。

上海在条例第一条就提出了城市更新“传承历史文脉”的要求，全文共有10条涉及历史风貌保护内容，其中专门对“风貌协调要求”和“风貌保障”作出具体规定。

辽宁省在条例中也提出了更新主管部门应当会同文化和旅游部门编制本省城乡历史文化保护传承体系规划，将历史文化资源的有效保护和合理利用，与城市规划设计、改善生态环境和保障生活需求相结合的要求。

孙煜华坦言，以前很多城市的更新只考虑到经济效益，一味扩张，并未注重历史文化的保护，事实上，保护城市的历史传承，就是在保护城市的精神，是最好的城市名片。

“历史悠久的北京拥有众多历史建筑，应在借鉴上海等地的基础上，着力制定对历史风貌保护的相关规定。”在孙煜华看来，城市更新对历史风貌的保护除了要提高意识外，也要考虑实际效益，制定相应的激励补偿措施。比如上海在条例中规定，城市更新涉及旧区改造、历史风貌保护和重点产业区域调整转型等情形的，可以组合供应土地，实现成本收益统筹。因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿。