原标题：非常态下如何平衡公权力私权利关系 

郑功成委员建议修改突发事件应对法增强法律可操作性 

8月7日，全国人大常委会法工委就立法工作有关情况举行记者会。全国人大常委会法工委发言人臧铁伟介绍说，有关单位积极做好突发事件应对法等法律的评估、修改工作，目前已形成阶段性成果。

全国人大常委会2020年度立法工作计划显示，今年将对突发事件应对法进行修改。

全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成近日接受《法治日报》记者采访时说，在抗击新冠肺炎疫情期间，我国社会主义法治建设经受住了“实战检验”，但在一些方面也暴露出应急法律制度体系存在的短板。“疫情防控中出现的锁死家门、禁止外出工作人员返回小区等行为，需要在修改突发事件应对法时进行有针对性的回应，要合理平衡公权力行使与私权利保护之间的关系。同时，增强法律的可操作性、科学性和专业性，为政府管控行为提供规范指导和法律保障。”郑功成说。

限制私权利必须坚持保障民生底线

突发事件的应对，更为强调社会整体利益的优先考量，也更加需要政府公权力的有效行使。

为有效应对突发事件引发的社会危机，法律应赋予国家机关一些紧急权力，这通常意味着对公民等社会主体的权利进行更多的限制，公民等社会主体应负有服从和配合政府相关管制措施的义务。

“但是，积极、高效应对突发事件和依法行政、依法治理并不构成矛盾。非常态下的公权力行使也需要遵守法治原则，遵循于法有据，且法律依据应当尽可能地兼顾私人权益的维护。”郑功成说。

疫情防控中，少数地方出现的阻断交通、对被隔离居民锁死家门等疫情管控措施，侵害了公民的合法权益，脱离了法治轨道，明显违背了法治和民生保障原则。

华东政法大学副教授孙煜华指出，在应对突发事件时采取最严厉的管制措施，确实会在短时间内取得不错的效果，但这些措施明显超出了突发事件应对法的规定，大幅限制了公民的人身自由等基本权利，这些问题应当在突发事件应对法修改时加以解决。

“突发事件应对法的修改，需要充分认识其作为应急状态下的法律具有公权力扩张、部分私权利受限的特点，但是对私权利的限制必须坚持保障民生的底线，不能突破保障基本人权的法治原则。”郑功成说。

提升可操作性让政府管控于法有据

郑功成认为，在应对疫情的过程中，突发事件应对法等法律并未被普遍适用，出现了防控不力和违法管控两个极端，这既有执法的问题，也有法律本身可操作性差、立法质量有待提高等原因。通过法律的修改，全面提高突发事件应对法等法律的立法质量并使其便于每个社会主体理解和支持，是此次修法的重大任务。

具有突发性、破坏性、紧迫性和不确定性等特征的突发事件，对效率的要求非常之高，依靠常态下实施法律的传统运作模式来处理应急问题就很难行得通。在实践中，突发事件应对法的实施必须依靠有效的预授权机制，以便相关机构在某种情况下能够直接启动应急预案、实施应急响应，不需要再层层请示汇报、等待上级决策。

“如果突发事件应对法不能给突发事件的处理提供明确的、具有权威性和操作性的规范作为应对依据，其功能的发挥必然会受到限制，作为履行公共管理职责的地方政府可能因无法可依而显得手忙脚乱或胡乱作为。”郑功成说。

郑功成举例说，突发事件应对法的实施需要有强大、高水平的人力、物质和技术资源保障，该法第三十一条、第三十二条对工作经费和物资储备虽有规定，但比较原则，缺乏刚性的约束。如果还是沿袭以往“立法宜粗不宜细”、立法不宜涉及“机构、编制、物资、经费”等问题的观念，这部法律修改后的实施仍可能会遭遇瓶颈。

“由于突发事件可能导致生命丧失和财产损失等社会危害，因而需要政府等相关主体积极主动执法，进行事前预防、事中处置和事后恢复。因此，在对突发事件应对法进行修改时，应当特别重视其操作性、实用性，使得各种硬措施能够于法有据，同时充分体现出科学性与专业精神。”郑功成说。

全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇建议，对突发事件应对法中的一些条款进行细化。例如，对有关应急物资储备条款进行修改，在第三十二条规定中增加“将应急物资储备作为年终考核的重要内容”的规定，究其原因在于，“原来的条文缺乏执行力，必须与地方官员和政府的考核挂钩，才可能落地见效”。

提取突发事件法律法规“公因式”

郑功成注意到，在突发事件应对方面，我国已经形成了比较完备的法律制度体系，除了宪法有关于紧急状态的规定外，有30多部法律与突发事件有关。其中，关系比较密切的有传染病防治法、防震减灾法、防洪法、反恐怖主义法、安全生产法等。

在包括突发事件应对的应急（紧急）状态的法律方面，我国已经初步形成了一个体系，但仍然存在不完备、不一致、不协调甚至相互矛盾的状况。

例如，此次疫情应对就反映出突发事件应对法和传染病防治法在疫情信息披露的主体规定方面存在差异的问题，导致理解和适用的混乱。

“突发事件应对法的修改，首先应明确该法在应急法律制度体系中处于何种定位，这是搞好修法的关键问题之一。中国社会法系列研究课题组在研究分析后认为，突发事件应对法在应急处理法律制度体系中的定位是综合法、基础法和一般法。”郑功成说。

综合法是针对单行法而言，突发事件应对法是处理突发事件的综合性法律，其内容应涵盖突发事件应对的主要方面和基本问题，应充分考量国家宏观应急管理的运作规律和国家治理体系特征，而不是只涉及某一领域或某一方面。

基础法强调的是突发事件应对法在应急法律制度体系中的地位和作用，即该法应成为处理突发事件的“小宪法”，是统领其他单行法的法律。

一般法是相对特别法而言的，即突发事件应对法规范各类突发事件应对中的共性问题，为应对各类突发公共事件提供共同性规范，如指挥管理体制、突发事件处理共同的流程（预防准备、检测预警、处置救援、恢复重信息发布、评估等）、突发事件应对和处理时各方主体的权责等。

郑功成同时建议，突发事件应对法需要整合已有的各类专项应急法律法规，提取各类突发事件法律法规的“公因式”。这次疫情防控暴露出的问题是修法的重点，但也要注意到，这些主要属于公共卫生事件治理方面的问题，要上升为突发事件应对法中的规范或原则，仍需要进一步提炼和归纳。 （蒲晓磊）