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上海市人大公益诉讼决定立法解读
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来源:法制日报发布时间:2020-06-30 10:40:17

原标题:拓展领域强化约束充实力量 

上海公益诉讼立法解读 

上海市徐汇区人民检察院副检察长邱燕(右一)在徐某某侵犯公民个人信息刑事附带民事公益诉讼案庭审中,以公益诉讼起诉人身份出庭支持公诉。 

去年夏天,在“小城”杯公益之星诉讼大赛上,华政小王诉迪士尼霸王条款一案引发热议,然而此类具有公益性质的个人诉讼因缺乏权威支持而困难重重。

6月18日,上海市十五届人大常委会第二十二次会议表决通过《上海市人大常委会关于加强检察公益诉讼工作的决定》(以下简称《决定》),规定检察机关应当为相关社会组织提起公益诉讼提供必要的支持与保障,引导社会公众有序参与检察公益诉讼工作。

有专家认为,此地方性法规的颁布将翻开公益诉讼的新篇章。为此,《法制日报》记者走进上海市人民检察院,解读上海立法背后的故事。


拓展办案范围

苏州河畔,解放前上海第一批白领入住的德邻公寓,如今迎来新的房客,而在两年前,这幢老楼却经历了违法改建的肆意破坏,是上海市虹口区检察院诉前检察建议拯救了它。

但在此案办理时,我国现行法律法规并未明确将优秀历史建筑的保护纳入公益诉讼保护范畴,检察官属于摸着石头过河。

记者注意到,现有规定仅明确了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护五大类公益诉讼受案范围。

“去年11月,习近平总书记在上海考察调研时曾叮嘱,要像对待‘老人’一样尊重和善待城市中的老建筑。历史风貌建筑作为传承历史文化的‘活化石’,有着鲜明的公共利益属性,将其纳入公益诉讼案件范围,对于保护城市共同精神文化财富具有重要意义。”上海市人民检察院副检察长许祥云说。

《决定》第二条在原有五大类保护领域基础上,明确新增了“城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护”另外五个领域。

这些领域的拓展是上海城市发展的现实需要,而在此前,上海检察机关已作实践探索,其所积累的经验亟需立法固化。

近年来,上海检察机关立足人民群众反应强烈、公益侵害突出的领域,严格依据法定程序办案,对上位法未明示的领域积极稳妥地开展实践探索。

据介绍,除了对优秀历史建筑的保护之外,上海检察机关还在个人信息保护、高铁安全、网约车运营、消防安全等领域积极稳妥开展了公益诉讼探索实践。另外,针对金融和知识产权等领域涉及社会公益损害的问题,上海检察机关也进行了深入的研究论证。

“党的十九届四中全会上明确提出‘拓展公益诉讼案件范围’,在这次地方立法中,扩大明确的受案范畴是一大亮点,采取列举加兜底的方式规定了检察机关依法开展法定领域公益诉讼工作。此外,还立足上海特点、结合前期实践经验提出了在城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和历史建筑保护等领域探索开展公益诉讼,符合上海定位、具有上海特点。”许祥云说。


增强刚性约束

2018年,郑州、温州滴滴顺风车司机杀人案引起社会对网约车安全高度关注。此时,上海市静安区检察院接连办理的两起刑案,也均与网约车司机有关,肇事车主都不具备合法营运资质。为此,上海市人民检察院第三分院联合静安区检察院组成专办组,在调查取证的基础上向行政主管部门制发检察建议,受到行政主管部门的高度重视,由此共同推动了全市网约车安全专项整治活动。

“行政机关承担了大量的行政管理和社会治理的事务,是社会公共利益的重要维护者。检察机关启动行政公益诉讼程序,主要就是通过督促行政机关加强履职,切实尽到保护社会公益的职责。检察建议作为行政公益诉讼的前置程序,在这次《决定》中予以重点关注,并强化了其刚性约束力。”上海市人民检察院第八检察部负责人说。

记者注意到,《决定》第四条要求检察机关“必须提升检察建议的质量和水平,依法、精准监督,发挥检察建议在推进依法行政、严格执法和促进社会治理中的作用”。

同时还规定,检察机关可将建议抄送同级人大常委会和同级人民政府,以便共同督促履职。行政机关在书面回复检察建议时,必须附上相关证据材料,以便判断是否整改落实。

“以前检察建议只是监督纠正具体行政行为,现在如果发现行政规范性文件也存在问题,检察机关可以向制定部门提出意见建议。”这位负责人说,这将有助于从根本上解决公益保护的问题,也有助于协同政府部门更好地推进依法行政和社会治理工作。

对检察机关调查核实权的保障也是本次立法的一个亮点。以往检察机关在调查核实过程中,由于缺少具有可操作性的细则规定和配套保障措施,当遇到相关单位或个人不配合时,普遍缺乏有效的应对办法。为此,《决定》具体列举了检察机关开展调查核实的手段方式,同时对于有关单位和个人拒不配合调查,特别是以暴力、威胁或者其他方法干扰阻碍检察人员调查的情形,明确了检察机关的应对措施和当事人应承担的法律责任。


充实公益力量

“我们在一块田埂边发现大量垃圾,随着天气转暖,肯定会滋生蚊蝇细菌,希望有关部门能履职监管。”不久前,松江区检察院收到一条网络举报,检察官根据相关线索赴现场勘查,核实现状后立案审查,并向属地政府制发诉前检察建议,如今这片农田已恢复原貌。

2018年6月,松江区检察院成立了全市首家公益诉讼举报中心,并配套出台了奖励办法,自成立以来,已受理各类公益诉讼线索举报30余件。前文所述的华政小王就曾咨询这家举报中心。但目前,全市公益诉讼的线索主要来自检察机关办理的刑事案件、检察官从媒体上获取的信息以及行政部门的反馈,公众直接举报线索仍然较少。

为此,《决定》第十五条特别规定:对积极参与检察公益诉讼工作并作出贡献的单位和个人予以表彰;对举报有功人员给予奖励,举报奖励的具体办法由检察机关会同财政部门研究制定。

第十六条还规定,教育部门应当将公益保护纳入中小学德育课程,增强未成年人自觉保护公益的意识。

“公益诉讼姓‘公’,但它不是检察机关一家的事,需要统筹社会的力量,做好‘国家队’‘社会队’的整合,而检察人在这里面更起到担当和推进的作用。”上述负责人说。

《决定》要求,检察机关更要加强自身建设,在基层检察机关建立专门化公益诉讼机构,配强办案人员和技术调查人员,配齐办案装备,在生态环境资源保护和食品药品安全等专业性较强的领域,可引入专业技术力量,提升办案质效。

值得注意的是,《决定》还专门对跨区域协作加以规范,通过立法探索完善长三角、长江经济带检察公益诉讼协作配合机制。第十七条明确指出,上海检察机关应当加强与长江经济带、长三角地区检察机关的协作配合,加强信息共享、线索移送、调查协作、联动办案等工作,加大检察机关服务保障力度。

“公益诉讼旨在保护公共利益,此次立法紧密结合上海城市品格、文化传统和超大城市治理实际,将有助于打造检察公益诉讼制度改革的‘上海品牌’,让人民群众在公益诉讼中感受到公平正义,感受到司法为公、司法为民的责任担当。”许祥云说。(余东明 张海燕文/图)

责任编辑:张红兵
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