地方立法立项是地方立法准备阶段的重要环节，良好的立法项目对于提高地方立法效率与立法质量、节约地方立法资源、增强地方性法规的实施效果具有关键性的作用。因此，完善地方人大立法立项机制在促进地方人大立法的浩大工程中的地位不容小觑。但由于我国地方立法立项机制从规范到实施均存在着较大的不足，对地方立法整体水平的提高形成了较大的障碍，完善地方立法立项机制时不我待。鉴于此，笔者致力于在多角度分析地方立法立项现存问题的基础上，提出完善我国地方立法立项机制的建议与方案。

地方立法立项制度现存问题分析

地方立法立项是地方立法主体根据地方经济社会发展的需要，经过立法预测和决策安排制定地方立法规划和立法计划的活动。它是地方立法准备阶段的重要环节，对于提高地方立法质量具有不可忽视的作用。然而，地方立法立项制度存在着众多问题，主要体现以下三个方面。

■ 立项主体方面

立法法通过第五十一条确立了全国人大及其常委会在立法工作中的主导地位，而地方立法权是中央立法权的延伸，因此，作为地方国家权力机关的地方人大及其常委会在地方立法过程中具有主导地位毋庸置疑。然而，在地方立法实践当中，地方人大及其常委会对立项的主导权往往受到地方政府及其职能部门的很大制约，在此情况下，地方人大在立项上时常陷入被动，甚至出现“行政主导立项”的现象，究其原因，这是人大与政府不同的工作特点以及相关制度缺失等多种因素导致的结果。

首先，政府行使行政权力，常年累月奔走在法律法规执行的第一线，熟悉社会、经济、政治、文化等各方面的现实情况，能够第一时间捕捉到社会出现的新情况、新问题，并且政府部门相对庞大而完善，人才济济，因而也最能够提出有针对性的立法建议项目。并且法规如何规范在很大程度上与政府部门日后的利益休戚相关，因此，政府部门也是众多提案主体中最具积极性、主动性的一个。

其次，地方人大日常立法任务繁重，导致立法调研工作不到位，不能真实了解社会的立法需求，无法针对社会现实提出立法立项。 

最后， 由于我国人大代表多为兼职代表，其专业程度以及在代表工作上投入的时间与精力在一定程度上有所欠缺。此外，某些地方人大还存在着立法机构不完善、相关机制缺失、立法人才资源短缺等难题，这些都在一定程度上制约着人大本身对立项建议项目的提出。相比之下，政府每年提出的立项建议项目在数量上呈压倒性优势，并且在立法建议项目的论证审查阶段，往往陷入“政府提什么人大审什么”的尴尬窘境。

■ 立项规范与程序方面

首先，地方立法立项的审核程序不够规范健全。在立项程序中，严格的立项审核是严保法规立项质量的关键环节。在地方立法实践当中，地方人大常委会对立项建议项目的审核受到各方主体的制约，“政府提什么，人大审什么”，无法在实质上发挥立项审核应有的功效。同时，由于审核标准较为抽象，不够具体，缺乏可操作性，导致严格执行立项审核标准的现实难度较大。

其次，立项论证制度不完善。立法法第五十二条以及五十四条明确规定了立法立项论证制度。完善的地方立项论证制度能从源头上保证地方立法质量，然而纵观有关地方立法程序规范的地方性法规，其中很大一部分未对地方立法的启动作出详细规定，有关立法立项论证的规定更为欠缺，导致地方立项论证制度流于形式。此外，当前地方立法论证制度还存在着立项论证主体范围过窄、立项论证组织的不严密，缺乏专家的参与以及论证标准不明确等问题。

最后，公众参与机制不完善。很多地方包括地方立法制度较为完善的广东省对公民参与立法立项活动作出了明确的规定，但却往往浮于表面，有的只是原则性呼吁、倡导，并没有对其具体参与的方式、条件、程序等作出具体的规定，而有的则存在实践与理论脱节现象，这些问题都将不同程度地阻碍公民参与地方立法立项，不利于保障公民的合法权利，也不利于促进地方立法立项制度的完善。

■ 立项结果方面

重复立法，低质立法 。地方立法的内容主要包括两大类，一为实施性立法，二为创制性立法。前者主要是对上位法进行具体化与细致化，以此来更好地推动上位法在地方的实施，而后者则主要针对上位法没有规定的、当地社会具有相关立法需求的内容，在法律允许的范围内进行的立法活动。

立法法于2015年修改后，地方立法权主体得到了极大的扩容，所有设区的市均拥有了地方立法权，这在进一步调动地方立法积极性的同时也带来了一系列问题，尤其对于之前没有立法经验的地方人大而言更是一种挑战。许多地方在立法过程中由于担心违反上位法，或者立法不规范而选择重复上位法，或照搬其他地方的相关立法。而此种立项建议项目，由于前文所述立项的程序不完善、相关机制欠缺等问题而无法被有效排除，最终成功立项，甚至正式成为该地的地方性法规，这就在一定程度上造成了重复立法现象，导致地方立法资源的浪费，同时也使得某些不适合本地实际情况的法规在本地“站稳脚跟”，从而在一定程度上阻碍该地社会的长远发展。

政府部门利益法律化。正如上文所述，政府强势介入使得其成为了地方立法立项工作的实际主导者，在“裁判与运动员合二为一”的行政主导立法模式下，政府很容易通过立法来维护其部门利益，把地方立法变成本部门争夺管理权限、维护部门利益的工具，具体表现为两个方面：一是利用立法扩大部门权力，二是通过立法减轻部门职责。

地方性法规权威性不足。由于地方立法立项的规划以及论证审查机制的不足，导致很多地方性法规无法适应瞬息万变的社会生活，进而在很大程度上陷入“前脚颁布，后脚过时”的困境，而地方人大在无奈之下，只得对颁布的地方性法规实施或改或废的举措。加之地方立法规划经地方人大常委会审议通过后，没有特殊情况不得随意调整和变更，这就使得地方立法规范在实施过程中随意性较大，缺乏应有的严肃性、稳定性，损害地方性法规的权威性与公信力，最终限制地方性法规对当地社会生活规范作用的发挥。

完善地方立法立项机制建议

■ 扩大立项主体范围

完善公民参与机制。拓宽公民参与地方立法立项的渠道对于扭转“行政主导立法”的局势，促进地方民主、科学立法具有重要的实践意义。

完善信息公开机制。立法立项相关信息公开是公民参与地方立法立项事务的必要前提，地方人大应当对一定时期的立项计划或规划、立法项目建议、立项论证听证等信息通过网络平台、报纸、期刊等大众媒体进行全面及时地公开，为公众充分了解地方立法立项工作提供健全的信息渠道，为公民对地方立法立项事务的参与权的切实实现奠定基础。

明确公民参与的方式途径。为了使公民对地方立法立项事务的参与权不浮于表面，地方人大应当出台或健全、完善相关法规，对公民参与地方立法立项事务的具体方式与途径进行明确规定与细化，而不只是通过“可以参与”“充分参与”“应当参与”等大而空的笼统说法予以搪塞。

具化公民参与的事项范围。如果说完善信息公开机制和明确公民参与方式与途径属于程序规范，那么对于公民参与事项范围的具化则属于实体规范。为了更好地促进地方立法立项事务的民主化，保障人民当家作主的权利，地方人大应当采用负面清单的方式对公民不能参与的事务进行明确具体地列举，不在清单范围内的事项则自然属于公民可以参与的范畴，这样有助于扩大公民对地方立法立项事务参与的覆盖面，在一定程度上改善政府主导立法立项的状况。

健全公民参与激励机制。随着社会经济的不断发展，人们的日常工作普遍紧张繁重，为了激励公民抽出宝贵的时间与精力参与地方立法，需要进一步健全相关激励机制，如参与相关座谈会、听证会的交通费、误工费等补贴，提出相关意见建议的物质或精神奖励等。地方人大需要出台或完善相关法规，对于奖励条件、奖励形式以及奖励计算方式等进行详细具体的规范，以此激发公众参与地方立法立项事务的积极性与主动性。

■ 加强地方人大自身建设

完善人大代表制度。一方面，推进人大代表制度改革，逐渐改变我国兼职代表的现状，同时对人大代表进行定期培训，有计划地组织代表调研，提高代表的综合素质，强化代表的责任意识，时刻谨记代表职责与义务，让人大代表能够将更多时间精力放在代表工作上，而不是仅仅将人大代表作为一种荣誉性头衔，在其位不谋其政，辜负人民的委托。对此，可以逐步建立人大代表助理制度，聘请一些专门人才协助人大代表工作，提高人大代表立法参与能力。

另一方面，地方人大应当不断健全代表参与立法立项的制度平台，完善参与长效机制，为人大代表提供充分的立法信息，促进人大代表参与地方立法立项的针对性。同时，完善代表参与立法的服务保障，为代表参与立法立项工作提供充足的物质支持，并重视代表所提的立法意见建议，确保及时有效地办理、反馈，提高人大代表提案的积极性、主动性。

丰富地方人大立法资源。与地方政府相比，地方人大存在办事机构较为单一，立法信息资源不足等问题，为了弥补这一不足，应当丰富和扩充地方人大的立法资源。

首先，地方人大应当加大对相关立法工作人员的专业培训力度，包括立法程序、立法规范、立法调研方法与途径以及有关法学基础理论等知识的学习，提高专业素质，为地方人大立法立项工作培养充足、优秀的人才。

其次，地方人大可以成立专门的机构，定期或不定期组织人员进行社会调研考察，充分接触社会生活，提高地方人大收集相关信息以及捕捉社会问题的能力。同时，也可以向其他地方人大互派工作人员进行交流学习，借鉴立法经验。

■ 完善相关制度机制

地方立法立项主要包括征集立法建议项目、初步审查并整理立法建议项目、拟定并审议地方立法立项草案建议稿、审议通过并公布地方立法立项等程序性环节。笔者认为应完善以下相关制度机制。

征集立法建议项目。关于地方立法建议项目的征集，主要由具体负责地方立法的综合性工作机构——法工委主导，法工委以常委会的名义向有关主体发出征集函来征集相关立法建议，而对于法工委究竟应当向哪些主体发出征集函，相关制度仍不明确，实践中尚存随意性较大的问题。对于被征集主体的选择，应当根据立法科学性、民主性原则进行选择，扩大被征集主体范畴，充分调动社会各方主体参与立法立项活动的积极性。同时，明确兜底条款的兜底标准，以便增强可操作性，减少实务中的随意性。 

此外，地方人大还应进一步丰富、扩大地方立法建议项目征集的途径与方法，拓宽社会各方主体参与相关事项的渠道，并根据不同主体明确其可以选择的参与方式，保障参与途径的畅通。

初步审查。经过对地方立法建议项目的征集以后，应对所收集的立法建议项目进行初步审查论证，以此来判断某个立法建议项目是否符合立项标准，为了审查的高效、科学，地方人大首先需要明确审查标准，具体主要包括：建议项目的必要性、可行性、形式内容等方面，只有符合上述要求的立法项目才可能被正式采纳，除此之外，地方人大还应当从反面对立法建议项目进行审查，明确不可采纳立项的审查标准，以利及早予以排除。

必要性。必要性标准，也称为急需性标准，是用来判断法规建议项目是否必要或者急需的标准。地方人大在确定必要性标准时，应当始终秉持为人民服务的立法理念，统筹全局，兼顾各方，把立法重点放在有关地方经济和社会发展的重大问题上，将广大人民群众关心的热点和难点问题作为立法立项的出发点和落脚点，具体可以参考以下标准：

首先，地方人大必须对法规建议项目拟调整的社会关系和解决的问题作出一个结构性的判断，明确其在整个社会生活中所处的位置或地位，以此来对其重要性作出初步判断，然后对征集的所有立法建议项目按照重要性进行整理分类，对地方经济社会工作大局所急需的一些配套法规优先进行立项，优化立法资源配置，促进高效立项。

其次，应根据经济立法与社会立法并重的指导思想，将人民群众的切身利益作为衡量法规项目必要性和急需性的重要标准。地方人大应当对与人民群众利益紧密相关的社会领域立法项目予以重点关注与优先考虑。

最后，地方人大审查立法立项，还需考察项目是否准确把握了当前的主要矛盾和突出问题，是否与社会实际状况、人民群众的迫切需要、政府管理的重点等相吻合，只有符合这些要求，才能真正服务于社会实践，才是具有立项必要的高质项目。

可行性。可行性标准是指法规建议项目能否顺利制定及其拟设立的主要制度在实践中能否有效实施的标准。可行性标准主要用来审查一个立法立项是否具有成熟立法条件、是否具有可操作性、是否具有较大社会效益以及立法时机是否成熟等问题。

首先，应当审查所征集到的立法建议项目本身是否具有成熟的立法条件，如该项目涉及的问题是否具备了比较完善的理论基础，该项目如果立项，在起草法案时可能运用的立法技术是否完备，人力、物力资源是否能够满足该项目开展的需要等。

其次，地方人大还应当考虑该法规出台后，是否具有良好的实施土壤。制约一部法规起草或颁布的不是法规制定本身，而是社会现实是否存在其落地生根的空间。换言之，若该法规制定的规则没有可操作性，无法真正地发挥应有的作用，纵然强行出台也终究会因被大众抛弃而狼狈收场。

最后，地方人大还需对立法立项的效益成本进行论证分析。社会愿意“大动干戈”地进行某项立法，就是为了使制定出台的法规能够充分地反哺社会，服务社会，为社会发展作出高于付出的更大贡献，只有这样的立法才是有价值的。因此，地方人大在审查立项时，必须对某项建议进行从立项到颁布实施的全面评估，对其付出的成本与日后产生的效益进行充分对比分析，及时排除低效、无价值的项目，从源头上提高社会立法资源的利用率，减少立法资源浪费现象的发生。

形式内容。对于立法建议项目的形式内容审查主要包括：项目的名称、格式、用语等是否规范，体系结构是否完整、合理，内容是否清晰、具体、明确，以及所提立法建议项目是否包含在该地立法权限范围之内等。

不可立项的审查标准。首先，我国是一个单一制国家，在发挥地方立法积极性和主动性的同时，不能违背上位法以及党和国家现行的大政方针政策，因此，与中央的相关要求矛盾冲突的项目要予以坚决排除，这也是“不抵触原则”或 “合法性原则”的要求。

其次，为了防止重复立法，浪费宝贵的立法资源，与上位法存在大量重复而无具体性或实质性内容的项目应予以及时排除。此外，在审查建议项目时，还应对某一项目是否属于由法律范畴进行审查，防止法律对法外空间做出过多干涉，反而妨碍社会的正常运转。

最后，为了保持立法应有的科学性、严肃性、权威性，在程序上，凡是未经过充分调查论证就提出的项目要及时排除，避免不成熟立法的出现。