原标题：自治区人大常委会执法检查组

关于检查《广西壮族自治区大气污染防治条例》

实施情况的报告

——2020年3月26日在广西壮族自治区第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议上

自治区人大常委会执法检查组组长

自治区人大常委会副主任　　　　　　张秀隆

自治区人大常委会：

为了贯彻落实中央和自治区党委关于坚决打赢污染防治攻坚战的决策部署，持续擦亮我区“生态优势金不换”的金字招牌，推动我区经济社会高质量发展，根据自治区党委书记、自治区人大常委会主任鹿心社关于秸秆禁烧工作的批示精神，自治区人大常委会成立了以张秀隆副主任为组长的执法检查组，于2019年12月暨《广西壮族自治区大气污染防治条例》（以下简称大气污染防治条例）实施将近一周年之际，组织开展了一次全区性的大气污染防治条例实施情况的检查。本次执法检查重点是检查大气污染防治条例关于禁止焚烧秸秆，工地、道路扬尘污染治理和烟花爆竹禁放等规定的落实情况。执法检查组在听取了自治区生态环境厅、农业农村厅、林业局、糖业办等七个部门关于实施大气污染防治条例情况汇报后，深入来宾和崇左两个设区的市及象州、兴宾、扶绥等部分县（区），采取召开座谈会与实地检查相结合的方式开展执法检查，检查了部分建筑工地、秸秆利用发电公司、甘蔗机械收割和甘蔗叶机械回收现场、蔗叶处理生物发电项目和农机合作社机械化粉碎还田项目等，分别听取市县（区）政府和有关部门的汇报，并与有关人员进行深入交流。同时，执法检查组还委托其余12个设区的市人大常委会对本行政区贯彻实施大气污染防治条例情况开展自查，实现了执法检查全覆盖。

现将这次执法检查的主要情况报告如下:

一、条例实施情况的总体评价及重点检查内容的落实情况

（一）条例总体上得到有效落实，我区大气环境状况总体较好，初步实现了立法目的

大气污染防治条例自2018年11月颁布，2019年1月1日起施行，从执法检查情况看，近一年来，各级人民政府坚决贯彻中央及自治区党委关于打赢蓝天保卫战的决策部署，认真贯彻落实大气污染防治条例，深入实施大气污染综合治理攻坚行动，大气污染防治工作取得了阶段性成果。在执法检查中了解到，经过各级各部门的共同努力，条例的大多数条款得到有效落实，大气污染防治的工作机制基本形成，防治的监管力度不断加大，防治措施不断完善，大气污染防治的意识和良好氛围正在形成，初步实现了立法目的。经过努力，我区大气污染防治工作成效显著，2019年，全区优良天数比率达到91.7%，同比上升0.1个百分点；PM2.5平均浓度34微克/立方米，同比下降2.9%。两项约束性指标均优于年度目标，整体环境空气质量同比持续改善。

（二）条例关于禁止焚烧秸秆的有关规定正在逐步落实

大气污染防治条例第七十三条规定“地方各级人民政府应当制定、落实有利于秸秆、树枝叶、枯草等农林废弃物利用的财政、投资、税费、价格等政策和措施，建设农林废弃物收集转化利用体系，推进农林废弃物肥料化、饲料化、燃料化、基料化和原料化利用，推广秸秆机械化还田，鼓励利用农林废弃物为原料发展生物质能、生产饲料和人造板材等产品，促进农林废弃物综合利用。”自治区农业农村厅会同自治区发展和改革委、工业和信息化厅、生态环境厅和糖业办等部门联合印发《关于进一步加强农作物秸秆综合利用工作的通知》，全力推进农作物秸秆综合利用。通过大力推进农作物秸秆还田肥料化利用、突出发展农作物秸秆基料化利用、积极拓展农作物秸秆饲料化利用和探索农作物秸秆燃料化和原料化利用等方式实现“变废为宝”，不断提高农作物秸秆高值化、产业化利用水平，提高农作物秸秆附加值。自治区糖业办将蔗叶综合利用项目纳入自治区糖业专项资金支持范围，目前已安排资金支持蔗梢蔗叶养牛、甘蔗叶转化优质膨化饲料等项目建设。2019年，崇左市人民政府与中禾恒瑞集团签订了《蔗叶养牛产业扶贫项目框架协议》，项目计划总投资27亿元人民币，按照建成存栏5万头纯种安格斯能繁母牛和年出栏4.5万头肥牛的规模进行规划建设；龙州县、大新县也举行了蔗叶养牛产业扶贫项目的开工仪式。经过各方的努力，我区在综合利用农作物秸秆方面取得了新的进展。

大气污染防治条例第七十四条规定“县级以上人民政府根据当地人口集中程度和其他依法需要特殊保护的情况划定禁燃区域，禁止露天焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他生产有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。禁止在城市建成区、乡镇人口集中地区、机场周围、交通干线附近或者人民政府划定的其他区域露天焚烧秸秆、树枝叶、枯草等产生烟尘污染的农林废弃物。”检查中发现，目前南宁、桂林、梧州、防城港、贵港、来宾6个市已经依法划定禁烧区，将秸秆禁烧长效机制落到实处，其余各市也正在抓紧划定中。2019年9月份以来，全区共处罚露天焚烧秸秆、垃圾等违法行为39起，每起处罚金额500—2000元不等。

（三）条例关于工地、道路扬尘污染防治的规定正在有序实施

大气污染防治条例第六十一条规定了房屋建筑、市政基础设施建设、城市规划区内水利工程施工和道路建设工程施工现场应当采取六项防尘措施。从检查情况看，各地在大力推进城市扬尘综合治理、完善城市管理长效机制方面做了大量的工作。一是加强建设工地扬尘源头管控。通过日常执法检查、突击检查与联合执法相结合的方式，督促建设单位落实工地围挡、渣土密闭运输、出入车辆清洗、内部道路硬化、土方湿法作业、物流堆放覆盖“六个百分百”措施。二是加强渣土运输车辆管理。全区各地加大对建筑垃圾运输车辆违规行为的打击力度。通过设立固定执勤点、流动巡查等方式，严厉查处泥头车违章行为。三是推动智慧化管理建设应用。充分运用数字化先进科技手段，加强行业主管部门和执法部门的数据共享，提升综合施治能力。

（四）条例关于烟花爆竹禁放的规定正在有效执行

大气污染防治条例第七十六条规定“设区的市、县级人民政府应当根据当地实际，规定烟花爆竹禁放的区域、时段。任何单位和个人不得在设区的市、县级人民政府禁放的区域、时段内燃放烟花爆竹。”全区14个设区市均依法划定了烟花爆竹禁燃限放区域。各级公安部门加大巡查力度，联合多部门开展针对违法燃放烟花爆竹的执法活动。2019年春节期间，全区共计出动5.4万人次，查处违规燃放烟花爆竹行为434起、非法销售和储存烟花爆竹案件700起，收缴非法烟花爆竹8.4万余件，处罚327人，拘留87人，罚款19.9万元。此外，我区还继续推进烟花爆竹产业结构调整升级，进一步规范了企业退出程序，安排了退出奖补资金。在上述的措施下，2019年全区有11家烟花爆竹生产企业申请退出。

二、我区大气污染防治条例实施中存在的主要问题

通过开展执法检查，发现大气污染防治条例的实施还有不尽人意的地方，各地落实秸秆禁烧工作有关要求也不平衡，各级人民政府及各有关部门都不同程度存在一些亟待解决的问题。

（一）对日益凸显的臭氧污染问题重视不够

虽然我区在贯彻实施大气污染防治条例方面做了大量工作，但形势仍然十分严峻，改善环境质量的压力仍然巨大。我区臭氧污染问题日益凸显，2019年1-11月，全区共发生16个臭氧污染天数，占总污染天数的62.7%，臭氧已成为影响我区环境空气质量优良天数比率的首要污染物，全区臭氧浓度同比上升8.5%，是6项主要大气污染物中唯一一项不降反升的大气污染物。我区大气污染结构逐渐从单一的颗粒物污染转变成臭氧加颗粒物的复合型污染。各地在应对臭氧污染过程中存在认识不到位、基础能力不到位、监管措施不到位、分析研究不到位等问题。

（二）部分规定和制度落实还不到位

一是我区在秸秆禁烧和综合利用制度建设方面不同步。当前各市正抓紧完成秸秆禁烧区划定工作，市县乡村户层层签订目标责任书，实行分片包干，确保禁烧工作落实到村组、地块，落实到具体户。但综合利用体系建设相对缓慢，“堵”与“疏”推进步伐不一致，最终造成田间大量秸秆无出路，农民最终只能选择一把火烧掉。二是监测监控能力偏弱。目前各地秸秆焚烧高清视频监控和红外报警系统等自动化监控体系尚未建成，监管主要还是依靠乡镇一级网格员实地巡查，工作效率不高。三是小型农田的秸秆难以处理。1亩地以下的小型农田无法进行机械化收割和打捆，单独开展秸秆破碎还田成本太高，秸秆难以有效处理。这类小型农田多处于城乡结合部、铁路、交通干线附近，其秸秆焚烧对城市空气质量的影响最直接。四是烟花爆竹违法燃放现象仍然存在。由于传统观念尚未转变，执法偏松，宣传不到位等原因，违法燃放烟花爆竹现象仍然存在。

（三）部分企业治污主体责任落实不够好

大气污染防治条例第十一条规定了企业事业单位和其他生产经营者大气污染防治的法律义务。但检查中发现部分单位在落实法律义务方面还存在一些问题。一是对法律有关要求不了解。部分企业负责人不了解条例的具体要求,主体责任意识不强,守法意识淡薄。二是不按要求配置或者不正常使用大气污染防治设施。有的建筑工地，其扬尘控制设施如同摆设，部分工地没有悬挂相应制度标牌，还存在现场管理混乱、材料和建筑垃圾堆放凌乱、裸露黄土未覆盖和施工现场道路扬尘较大等一些施工不规范的情形。三是敷衍应付检查。一些建筑工地，为迎接检查，突击采取冲洗地面、打开喷雾装置等降尘抑尘措施，检查组走后，部分扬尘污染防治措施就停止了。

（四）产业结构转型步伐缓慢

大气污染防治条例第三条规定了各级人民政府应当调整优化产业结构、能源结构，逐步削减大气污染物的排放量。但我区经济结构调整相对滞后，特别是产业“两高一低”特征明显，传统产业仍占大头，新技术新产业新业态新模式总量偏少、规模偏小、实力偏弱。而结构调整尚需要一个过程，转型升级阵痛仍在持续。随着东部产业转移逐步推进，我区成为东部高耗能项目拟选址的“热土”，全区规模以上工业六大高耗能行业能耗占比连年上升，2019年前三季度达到87.7%。

（五）保障能力建设相对滞后

一是秸秆禁烧收储运输机制不健全。秸秆收储运体系尚未建立，仍处于探索起步阶段，尚未打通种植户—秸秆收运—综合利用企业的联通路径，存在综合利用量不大、经济效益不好、经营较困难等问题，种植户抱怨秸秆没人收，综合利用企业抱怨收储成本高，缺少连通种植户和综合利用企业之间的桥梁。二是扬尘污染治理基础设施还不健全。建筑垃圾的运输、倾倒是产生扬尘的重要环节，我区各地建筑垃圾消纳和处置场所不足这一问题长期没有解决。三是执法能力不足。执法检查组发现，全区环境执法能力与工作任务不相匹配，不能适应当前形势需要。有的基层一线环境监察执法人员力量配备不足，无法满足日常监管的需要。四是资金支持力度不足。目前我区部分市县区大气污染问题较为突出，受现行财政资金分配机制影响，存在“等、靠、要”思想，治理资金投入不足，造成大气污染防治工作落实不到位，大气环境治理改善不明显。

执法检查组认为，存在这些问题，主要有两个方面原因：一方面，我区受发展阶段限制，产业布局不尽合理，结构性污染问题突出。另一方面，少数部门、地方政府、企业等单位的负责人思想认识还不到位，发展理念存在偏差，部门责任意识还有待进一步提高。个别地方政府谈困难问题的多，相关的考核问责不严，大气污染防治的主动性、自觉性、积极性不高。企业谈经济效益的多，其法治意识、生态环境保护意识还未真正树立起来。

三、我区贯彻实施大气污染防治条例的工作建议

制定颁布大气污染防治条例是我区全面深入贯彻习近平生态文明思想的具体举措，全面实施大气污染防治条例是我区打赢蓝天保卫战的有力武器和坚强保障。各级人民政府及各有关部门要以习近平生态文明思想为指引，以法律为准绳，深入贯彻落实国家、自治区关于大气污染防治的有关决策部署，全面实施大气污染防治条例，为打好打赢蓝天保卫战提供法律保障，为此，提出以下几点建议：

（一）完善配套制度，让法规落地落实落细

一是进一步调整产业结构和能源结构。要强化源头防治，努力调整“四个结构”（产业结构、能源结构、运输结构和农业投入结构），做到“四增四减”（减少过剩和落后产业，增加新的增长动能；减少煤炭消费，增加清洁能源使用；减少公路运输量，增加铁路运输量；减少化肥农药使用量，增加有机肥使用量），严格执行生态环境保护“党政同责”“一岗双责”等有关制度规定，科学制定产业政策和产业规划，调整优化产业结构和布局，实行严格的准入制度，严控污染负荷的增量。二是强化督促检查，层层抓好落实。各相关部门要根据中央和自治区党委、政府要求，按照《广西大气污染防治攻坚三年作战方案（2018—2020年）》的要求，认真做好大气污染防治工作，确保实现国家、自治区定的大气环境质量改善目标。三是完善配套制度和办法。要出台秸秆禁烧和综合利用、扬尘污染治理以及烟花爆竹管理等系列与法律法规实施相配套的制度和办法，让法规落地落实落细。

（二）切实强化部门监管责任和企业主体责任

根据大气污染防治条例第四条规定了县级以上人民政府生态环境主管部门及相关部门对大气污染防治实施监督管理的职责和条例第十九条规定了自治区人民政府应当组织建立大气污染联防联控机制的相关规定，执法检查组建议：一是加强部门联动，加大执法力度。各职能部门要切实担负起监管责任，进一步加大对违法企业、违法行为的处罚力度，充分运用法律武器，保障大气污染防治责任的落实。建立生态环境、发展改革、工业和信息化、公安、财政、自然资源、住房城乡建设等相关部门联合执法机制，加强协同配合，进一步形成齐抓共管、全民共治的合力。二是推动企业全面履行治污主体责任。要将企业主体责任落实、治污措施落实情况纳入社会诚信体系建设，建立违法排污企业“黑名单”管理制度，适时公布违法企业和落实措施不力的排污企业名单，促进企业整改落实。三是完善行政执法与司法的有效衔接。建立生态环境与司法机关的合作机制，探索对大气污染防治违法行为实施“一案双查”，既追究违法责任人的行政责任，又追究其损害社会公共利益的侵权责任，加大环境违法公益诉讼案件的办理力度，并向社会公开，为社会公众参与监督创造条件。

（三）着力解决突出问题

一是加强治理臭氧污染问题。臭氧污染防治的关键在于臭氧前体物氮氧化物、挥发性有机化合物的减排防控。由于氮氧化物排放来源广泛，建议实行节能政策和排放控制多措并举，一方面加强清洁能源政策的指导，另一方面强化工业和交通等重点领域氮氧化物排放端管控。二是强化秸秆禁烧的工作举措。坚持疏堵结合，全力抓好秸秆禁烧和综合利用工作。把秸秆禁烧和综合利用作为一项民生工程，着力构建政府引导、企业主体、农民参与的长效机制，抓住产业发展机遇，吸引中外资金投资，推动秸秆综合利用产业，尤其是糖业产业的绿色发展，鼓励秸秆综合利用产业与扶贫工作相结合，不断推进我区农业高质量发展。加快建立秸秆综合利用收储运体系。鼓励各类社会资本投入秸秆收储运体系建设，探索建立秸秆收储点建设列入村集体财产、企业租用支付费用、收储利润村民共享的利益链接机制，积极吸纳农村剩余劳动力参与收储点运营管理，探索可持续的秸秆收储运体系模式。三是加大对扬尘污染的治理。职能部门之间要进一步明确责任，组织开展横向联合执法、上下联动执法，加强执法信息衔接和互通，合力共治建筑工地扬尘污染问题，扫除监管盲区。四是继续深化烟花爆竹突出问题专项整治。首先是要继续深化烟花爆竹行业突出问题专项整治，加强对烟花生产、运输、销售各个环节的监管，从源头上控制好违法燃放的生产；其次是要加强法律法规宣传力度，抓住春节、清明、“三月三”、国庆、中秋等节庆村民集体返乡的时机开展全面宣传，通过大气环境保护宣传，普及大气污染防治法律、法规和科学知识，提高群众的大气环境保护意识，鼓励和引导群众参与大气环境保护，以提高群众环境保护意识的方式，逐步消除违法燃放的土壤。

（四）加强保障能力建设

大气污染防治条例第六条规定“县级以上人民政府应当加大对大气污染防治的财政投入，加强大气污染防治资金的监督管理，提高资金使用效益。”检查组建议相关部门从编制、经费、装备、人员等各方面加大保障力度，加强基层执法能力建设。继续加大对大气污染防治监管设备和监管技术的投入力度，支持生态环境保护部门开展技术基础研究，强化科技支撑。全区建筑垃圾消纳和处置场所的建设，各级人民政府要尽快提上议事日程。此外，大气污染防治条例第六条还规定了鼓励和支持社会资本参与大气污染防治方面的要求，检查组建议相关部门继续加强政策扶持和激励，提高环境污染治理专业化和市场化水平，严格市场监管与执法，为社会资本进入创造平等条件，促进环境污染第三方治理的政策体系建立，建立健全第三方治理、政府监管、社会监督的污染治理机制，形成规范有序的第三方治理市场。

以上报告，请审议。