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立法提速加快构建国家生物安全体系
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来源:陕西人大网发布时间:2020-04-01 10:45:12

原标题:立法提速升级 加快构建国家生物安全体系 

新冠肺炎疫情,是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。疫情对民众的健康安全产生巨大威胁,对经济社会带来负面影响。这种重大传染性疾病疫情是在生物安全的范畴内,让我们进一步深刻认识到,生物安全在国家安全体系中的重要地位。这是一次和生物安全相关的公共卫生危机,也是一次对国家治理体系和治理能力的大考,需要以法治为纲,为疫情防控筑牢法治堤坝。  


生物安全立法步入快车道  

依法防疫,离不开健全完备的法律体系。从传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例,到疫苗管理法、药品管理法等,根据宪法的规定和精神,我国已经制定了一系列法律法规,为疫情防控提供了有力的法治保障。同时,疫情防控也面临着新形势、新问题。2020年2月14日,中央全面深化改革委员会第十二次会议指出,要尽快推动出台生物安全法,加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。习近平总书记强调,把生物安全纳入国家安全体系,全面提高国家生物安全治理能力。在新冠肺炎疫情发生的特殊背景下,将生物安全的重要性提升到了前所未有的战略高度。这意味着,呼吁了20余年,原本作为第三类立法项目的生物安全法,正进入立法快车道,开始提速升级。  

致命病毒流行源于人们对自然规律的“无知无畏”,解决问题也依赖于我们把握客观规律,科学制定法律。大疫当前,这些客观规律、生态智慧反映到生物安全立法上,就是要以高质量立法构建从源头防控疫情的法治屏障,封印“潘多拉魔盒”。  

加快立法,保护生物安全已经成为社会各界的普遍共识。17年前,非典已经给我们带来过沉痛的教训。在不到20年的时间里,先后经历两次波及全国甚至影响全球的公共卫生危机,而这两次危机皆与国人忽视生物安全、滥食野味密切相关。因此,保护生物安全,全面禁食野生动物无疑是杜绝此类危机再次发生的客观选择,也是真正做好生物安全保护工作的必然要求。  


生物安全相关立法的现状  

生物安全法是国家为防范现代生物技术的生态风险而制定的法律规范的总称。20世纪90年代,我国就开始着手研究制定综合性生物安全立法。1993年-2004年,我国经历了参与国际生物多样性公约、生物安全议定书的早期谈判、签约和履行公约的10多年艰辛过程。特别是2003年历经非典疫情磨难之后,依法控疫的意识开始逐渐提升,确保生物安全方面有法可依成为共识。立法机关积极回应社会关切,谋求民意最大公约数,得到了人民群众点赞。在法律层面,我国形成一套以宪法为核心,以国家法律、地方性法规为支撑,细化到部门条例等法源的法律体系。例如传染病防治法、病原微生物实验室生物安全管理条例、生物安全实验室建筑技术规范等。  

总体而言,与不少发达国家国相关的法律法规相比较,我国生物安全立法存在很多超前之处,但是也存在很多不足之处。当前,我国生物安全规范体系法律位阶较低,在基因医学技术、转基因技术、废弃物排放等方面仍未有法律层级的规范。基于此,我们应该建立形成包含生物恐怖控制、生物武器控制、传染病防控、外来生物入侵防控、实验室管理等方面内容全方位的法律规章制度与标准。  

我国已于2019年正式启动生物安全法的立法工作。2019年10月21日,《中华人民共和国生物安全法(草案)》(下文简称“草案”)首次提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议。该草案的适用范围包括八个方面:防控重大新发突发传染病、动植物疫情;研究、开发、应用生物技术;保障实验室生物安全;保障我国生物资源和人类遗传资源的安全;防范外来物种入侵与保护生物多样性;应对微生物耐药;防范生物恐怖袭击;防御生物武器威胁。这项填补立法空白的法律草案,根本思路非常明确,维护国家生物安全是总体要求,保障人民生命安全和身体健康是根本目的,保护生物资源、促进生物技术健康发展、防范生物威胁是主要任务。此外,草案对生物多样性保护进行了原则性规定,为将来制定生物多样性保护法留出了立法空间。  

此前,生物安全立法进度缓慢的主要原因,在于要解决的问题非常复杂,需要多方面协调。直到2018年9月,制定生物安全法才被列入十三届全国人大常委会立法规划中的第三类立法项目,属于需要继续研究论证的立法项目。2019年以来,长春长生问题疫苗、基因编辑婴儿、华大基因检测、非洲猪瘟等一系列生物安全事件,引起了党中央、国务院和全国人民的高度关注。基于此,全国人大有关部门加快了立法进程。此次新冠肺炎疫情,更加凸显了生物安全的重要性,无疑将推动此项立法提速且更具有针对性。制定生物安全法已经成为当务之急。  

同时,依法严禁食用野生动物,倡导符合生物安全的健康生活方式,也是保障生物安全的应有之义。打击滥食野味,保护野生动物,是完善生物安全立法体系的重要体现。科学研究表明,近些年来世界多地出现的新发传染病,如H7N9禽流感、埃博拉病毒等,都和动物有关。  

2月24日,全国人大常委会作出关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定,明确全面禁止食用野生动物,并部署野生动物保护等立法修法工作。此外,修改动物防疫法已列入十三届全国人大常委会立法规划,由全国人大农业与农村委员会牵头起草,目前已形成修订草案(征求意见稿)。出台决定和修改动物防疫法的重要目的之一就是维护生物安全和生态安全,有效防范重大公共卫生风险,切实保障人民群众生命健康安全,加强生态文明建设,促进人与自然和谐共生。  

当然,单纯修改野生动物保护法,难以从源头根治疫情带来的公共卫生安全风险,需要同动物防疫法、传染病防治法等多法联动。如,可能传播细菌的流浪动物,在现行法规的规定中,既不是野生动物,也不是养殖动物,野生动物保护法、动物防疫法发挥作用的空间有限。需要着眼完善源头防控疫情的法律制度,针对法律供给的短板和不足,把野生动物保护与传染病防治、生态安全等立法修法协调联动起来,提升法律共治能力。此外,在生物安全立法中,需要研究与野生动物保护、新发突发传染病防范的相关制度衔接问题。  


加快生物安全立法的意义  

多年来,各方对生物安全问题认识不是,很多人甚至没有听说过生物安全问题,我国现阶段的生物安全管理体系存在重利用、轻监管等系列问题。因此,加快生物安全立法意义非常重大。  

此次疫情,普遍认为新冠肺炎病毒来源于野生动物,属于生物安全立法调节的对象。暴露出来的体系性短板,需要立法健全体制机制,进而实现创新和完善。放眼长远,从生物安全的角度补短板、堵漏洞、强弱项,是必选路径。有了生物安全法,将有助于在法律框架内解决我国生物安全管理领域存在的问题,对于确保生物技术健康发展、保护国民身体健康、维护国家生态安全等,也将发挥法律的刚性约束力。  

一是通过立法引导和规范生物技术的研发应用,推动生物科技与社会公共安全防护的深度融合。在鼓励和推动生物技术创新发展的同时,应强调科技伦理和生物安全。  

二是通过立法完善相关管理体制和机制。从社会治理的角度看,新冠肺炎疫情防控是极为复杂的社会系统工程,需要协调各个领域、统筹各方资源。  

三是通过立法,科学开展生物安全评价和监督。适时成立生物安全委员会和包括评估伦理、生态安全、公共安全等在内的专门委员会,就生物技术及其产品可能产生的所有安全风险作全面系统评估,而不是局限于人体健康检查或生态环境危害管理。通过信息公开和公众参与,提高决策的科学性和可行性,增强公众对决策的理解和落实。  

四是通过立法加强生物安全知识与法律法规的宣传普及。探索建立权威的生物安全科普平台,使一般公众更好地了解生物技术和生物安全,认识到违法行为造成的危害,并知晓应承担的法律责任。  

五是通过立法加强相关人才培养、引进和使用,为生物技术和生物安全奠定坚实的人才支撑,并加强国际合作,提升我国在国际生物安全规则制定中的话语权。  

将生物安全提档升级,纳入到国家安全体系,是发挥大国作用,推动构建人类命运共同体的重要体现。此举不仅是中国的重大战略安排,也具有极强的全球意义。要加强生物安全国际合作,继续同世界卫生组织紧密合作,同相关国家密切沟通,分享经验,共同维护地区和世界公共卫生安全。  

这些年,非典、甲流、高致病性禽流感、中东呼吸综合征、埃博拉……重大新发突发传染病疫情在全球化背景下,成为人类共同的威胁,各国都难以独立应对。生物安全法草案第一条中“促进人类命运共同体建设”的表述,体现和表达了我国通过实现生物安全,寻求人类与自然和谐共生的良好愿望和主张。立法保护生物安全的意义并不仅仅在于防范疫病,避免此类公共卫生事件再发,更在于维系和保护人们的良知乃至人类自身的文明。  


生物安全立法的完善路径  

生物安全的篱笆不扎好扎牢,疫情“黑天鹅”就会阻滞中国的现代化进程。在此次新冠肺炎疫情阻击战中,法治的作用不可或缺。法治,是增强“社会免疫力”、提高“整体战斗力”的良方。立法,是法治的基石,是法治的首要环节。  

当前,生物安全面临如下“不安全”的可能:一是新型两用生物技术误用、滥用和谬用;二是生物实验室的安全隐患;三是国家重要遗传资源和基因数据流失;四是生物武器与生物恐怖主义的现实威胁;五是外来物种入侵造成的生态威胁。在立法定位和体系上,生物安全法应为综合性法律,作为生物安全的一般法、基本法。  

目前,我国与生物安全保护相关的法律规定,散见于环境保护法和一些生物安全管理专项立法以及相关立法之中,在立法理念、管理体制、管理制度和立法技术等方面都存在一些问题,这些问题应当通过综合性的生物安全立法解决。  

根据国际惯例和我国实践,生物安全立法应当遵循以下原则:一是风险预防原则,是绝大多数国家普遍采用的生物安全监管首要原则,是成本最低也是最为有效的管理原则。二是科学证据原则,是对风险预防原则的合理制衡,以防止风险预防原则的滥用。三是全过程控制原则,是系统分析和生命周期原理在生物安全领域的具体体现。四是分级管理原则,是根据生物安全威胁程度不同而采取的区别管理对策。五是动态监管原则,反映了生物安全管理的难度和特殊性。六是协同合作原则,是针对生物安全情况复杂、靠一国单打独斗难以奏效,必须开展国际合作而提出的。  

我国制定生物安全法,需要在以下方面作出重点明确:一是对政府职责提出要求,应当加快构建国家生物安全体系;二是界定社会各方面的行为边界,通过立法引导和规范所有生物技术的研究活动和应用行为;三是强化对实验室和科研活动管理,确保生物安全,加强相关研究的伦理审查知情同意;四是进一步防范我国人类遗传资源流失;五是加大法律责任追究力度,让政府各部门和社会各方面都高度重视义务和职责的履行。  

总而言之,我们应该以深入检讨此次疫情防控中的问题为基础,充分认识生物安全对民众健康、国家安全和人类发展的重要性,对国家生物安全法律法规体系建设提速升级,提升生物安全方面的治理体系和治理能力。  

(郑伟华 作者单位:西南政法大学行政法学院)  

责任编辑:张红兵
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