基层声音传递到最高国家立法机关群众意愿渗透于法律条款之中

基层立法联系点保证人民当家作主

11月27日，在上海市长宁区虹桥街道办事处，全国人大常委会法工委召开未成年人保护法修订草案及预防未成年人犯罪法修订草案意见征询会。

11月26日，上海市古北市民中心基层立法联系点迎来一批同行参观学习。

“看了法律草案才知道，原来我们家长要做这么多事情。建议法律作出一些普法方面的细致规定，强制家长认真学习。”

“我看有文件提出要赋予教师惩戒权，但如何区分惩戒与体罚，目前没有明确规定。这就导致我们教师在管理的时候很难操作，还是不敢管。”

11月27日，上海市长宁区虹桥街道办事处，围绕未成年人保护法修订草案和预防未成年人犯罪法修订草案，基层干部和群众直接给坐在对面的全国人大常委会法工委提建议。

基层群众意见直通最高国家立法机关——这在别处并不多见的场景，对于虹桥街道干部和群众而言，早已司空见惯。

党的十八届四中全会要求，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。2015年7月，全国人大常委会法工委确定上海虹桥街道为基层立法联系点。自此，上海虹桥街道形成的意见建议，可以直达全国人大常委会。

11月2日，习近平总书记在虹桥街道古北市民中心考察时强调，虹桥街道作为全国人大常委会建立的基层立法联系点，立足社区实际，认真扎实开展工作，做了很多接地气、聚民智的有益探索。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，要坚持好、巩固好、发展好，畅通民意反映渠道，丰富民主形式。

在上海市人大常委会法工委主任丁伟看来，基层立法联系点在地方立法中发挥了接地气、察民情、聚民智的“直通车”作用，这是拓宽市民有序参与立法途径的有效方式，体现了习近平总书记说的“丰富民主形式”。

“党的十九届四中全会提出，坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。基层立法联系点，就是保证人民当家作主的一个有效方式和途径。”丁伟说。

让立法走进寻常百姓家

在古北市民中心“法条墙”上，有份展示材料颇受关注：居民夏云龙的信息员聘书和他手写的关于个人所得税法修正案草案的建议。

“居民个人的综合所得……专项附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金等支出。前面应该增加赡养老人为妥。我的建议仅供参考。”夏云龙这份手写的意见，在个人所得税法修改时被采纳。

在虹桥街道，像夏云龙这样的信息员共有280名。每一名信息员的背后，还有家庭、小区和单位组成的“后援团”。

在信息员和“后援团”的助力下，虹桥街道在立法建议方面的工作越做越好。截至2019年10月，虹桥街道共听取30部法律草案意见，上报建议509条，其中25条已经被采纳。

谈到虹桥街道取得的成绩，虹桥街道基层立法联系点信息员、全国人大代表朱国萍感到很骄傲。

“当年，全国人大常委会法工委来上海选点，我力荐虹桥街道。这里在居民构成上很有优势，既有古北新区涉外居民区，又有传统居民区，有助于听到方方面面的居民意见。同时，我作为基层代表，可以更好地发挥桥梁作用。”朱国萍说。

事实证明，朱国萍的眼光非常到位——4年多的时间里，街道居民的态度完成了“从观望到试探再到点赞”的转变，立法建议的数量和质量也是“芝麻开花节节高”。

“立法，在很多人眼中是一件‘高大上’的事情，基层立法联系点的建立，让立法工作走进寻常百姓家。”朱国萍说。

汇集群众原汁原味建议

在听完虹桥街道信息员关于法律草案修改的意见建议后，全国人大常委会法工委社会法室主任郭林茂感慨道：“尽管没有太多的‘法言法语’，但大家原汁原味的意见却能直指问题，有助于开拓我们的立法思路。立法要坚持问题导向，正是如此。”

正如“罗马不是一天建成的”，让虹桥街道群众拥有提出高质量建议的能力，也非短时间就能形成。

全国人大常委会法工委把虹桥街道确定为基层立法联系点，一个很重要的目的，就是听取原汁原味的意见建议。于是，收集这样的基层意见，也成为虹桥街道的核心任务。

每次接到征询任务，虹桥街道首先考虑的是如何广泛地征集群众意见，如何让基层群众谈得出问题、提得出建议。

“我们特别注重前期解读工作，我们会邀请专家顾问带领工作人员一起开展解读，把‘法言法语’转换为群众语言，从专业的法律文本中找出与群众密切相关的点、群众感兴趣的点，这样，既能帮助群众更好地理解，又能让群众充分地表达意见。”虹桥街道人大工委主任胡煜昂说。

胡煜昂说的专家顾问，指的是他们“一体两翼”工作架构中的“两翼”——10家顾问单位和8家专业人才库。

有着“两翼”支撑的280名信息员，通过书面征询、走访调研、座谈会等多种形式，可以更高效地将更多原汁原味的意见建议汇集起来。

“专业化信息员队伍的建立和提升，使研讨建议步入了更为科学有序的轨道，从口头发言到各类信息简报和调研数据，我们提意见建议的能力也在显著提升，越来越多的高质量建议被最高国家立法机关采纳。”虹桥街道基层立法联系点信息员、上海市第一中级人民法院审判长李兴说。

同时，虹桥街道国际化程度较高、商务功能比较成熟、司法资源比较丰富，可以为相关的法律修改提出原汁原味的专业性意见。

“我们会同时听取相关行业从业人员和社区普通群众的意见，比如证券法修订草案在征求意见时，我们听取了证券公司、银行、金融办、商务委、保险公司、税务等多个专业单位的意见，使征询既有覆盖面又有针对性。”胡煜昂说。

推进城市治理体系现代化

在古北市民中心的墙上，有一幅名为“架起彩虹桥，开启直通车”的漫画——一辆“法律草案意见建议”直通车，由虹桥街道直达全国人大常委会。

作为接地气、察民情、聚民智的“直通车”，基层立法联系点在提高立法质量方面发挥的功能，很快显现——这一点，被上海市人大常委会注意到。

在全国人大常委会设立基层立法联系点一年后，2016年7月，上海市人大常委会也设置了基层立法联系点。时至今日，上海市人大常委会首批设立的10个基层立法联系点累计提交立法建议近2000条，参与全国性法律、地方性法规制定和修改工作以及年度立法计划编制等30多项。

七宝镇人大是上海市人大常委会确立的基层立法联系点之一，71岁的沈伟富是这一联系点组建的“智囊团”队伍中的一员。

2016年，《上海市道路交通管理条例（修订草案）》征求意见，为了提出针对性的意见建议，沈伟富在小区里组织了两场座谈会。座谈会上，有两种声音引起了他的注意：一种声音说，征求意见是走过场，老百姓的意见没人听；另一种声音则说，法律条文专业性太强，理解起来有困难，提不出意见。

“针对‘走过场’的观点，我讲了我国人民民主的本质，告诉他们召开座谈会的目的，就是要让基层群众的诉求得到更有效的表达，有效保障我们每个人的权益，绝不是‘走过场’；针对大家理解不了的‘法言法语’，我就用通俗的语言解释，将之转化为群众语言。”沈伟富说。

沈伟富的努力没有白费，居民的热情被调动了起来，纷纷提出建议，在整理完意见建议之后，沈伟富提出了“可以通过手机短信等方式提醒有关当事人道路交通违法行为”的建议，并最终被采纳。

丁伟认为，基层联系点的建立，不仅给地方立法工作带来了高质量的意见建议，还有力地推进了城市治理体系和治理能力现代化。

“3年来，各联系点在立法意见征集的基础上，探索了以联系点工作为契机，通过立法意见征集，收集群众呼声，了解群众意愿，把联系点打造成倾听民声、反映民意的载体。其目标是让群众参与到法律法规的制定过程中，从而调动群众参与社会治理的积极性，并把联系点作为加强法治宣传、提升公众法治意识和法律素质的窗口。”丁伟说。（蒲晓磊 文／图）