原标题：既要维护法制统一又要创造性立法备案审查不能缺位立法创新也要跟上

卸“包袱”吃“定心丸”保护鼓励地方创新立法

每年全国地方立法工作座谈会上，总有一个问题要被提及，那就是备案审查。今年，情况依旧如此。在近日召开的第二十五次全国地方立法工作座谈会上，备案审查依旧是重点。

备案审查工作是保证宪法全面实施的重要制度，发挥着维护国家法制统一、尊严、权威的重要作用。党的十九届四中全会再次提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

会议提出，作为各级人大的一项重要工作，法规备案审查可以从事后发现问题、解决问题，实现“惩前毖后、治病救人”，达到提高立法质量、提高治理实效的根本目的，实现法律体系内部的科学和谐统一。

会议同时要求处理好创造性开展地方立法工作与维护社会主义法制统一的辩证关系。地方人大也要注重对法规草案的把控和审查，守住底线、不逾红线，绝不能让有违反中央政策、规避上位法规定等问题的法规“带病过关”。

鼓励放手创新探索为地方立法松绑

2017年7月，党中央公开通报甘肃祁连山自然保护区生态环境遭受严重破坏的问题，《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》成为“在立法层面为破坏生态行为放水”实例。受这一地方立法“放水”事件的影响，实践中，一些地方人大的同志思想上有了“包袱”，甚至不敢放手创新探索。

此次会议明确指出，对于主动担当作为、积极推动中央重大决策部署贯彻落实的地方性法规，只要主观上没有违反党中央方针政策、规避上位法规定的故意，客观上没有造成重大不良影响，审查出问题能及时进行改正，就实现了备案审查的目的，不必追究相关责任。会议同时指出，具体问题要具体分析，地方人大遇到拿不准的事项，要多与全国人大常委会法工委进行沟通，争取事先取得一致，获得支持。

“心头一热，心头一振。”天津市人大法制委主任委员、常委会法工委主任王泽庆用八个字形容了自己的心情。“要创新，还要不抵触可操作有特色。怎么把握？边界在哪儿？我们也在思考这样的问题。现在等于给我们吃了一颗‘定心丸’。”

海南省人大法制委副主任委员邓云秀认为，给地方放权加大立法空间，从坚持和完善国家制度方面让地方能更多先行先试，才能真正发挥地方立法的“试验田”作用。“希望全国人大在加强备案审查的同时继续支持和指导地方立法工作。”

多地探索做“实”做“亮”备案审查工作

记者从会上获悉，目前，一些地方人大常委会坚持问题导向，积极探索和尝试规范性文件备案审查新的工作体制机制，推动地方备案审查工作向纵深发展，已经收到较好效果。

比如，湖南省人大常委会提出要“整体规划、共同推进、创新发展”，重点从建立协商推进报备工作机制、完善备案审查工作责任制、完善审查工作联席会议制度、建立审查咨询和第三方审查制度四个方面进行创新，并专门建立立法专家库，聘请56名专家为咨询专家。同时明确备案审查一些专业性较强的问题、内容复杂的专项审查委托第三方进行，保证审查工作科学性。

又如，黑龙江省人大常委会为推动人大系统备案审查工作走上规范化、法制化轨道，在全国率先以地方性法规加以明确，于2018年8月审议通过《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，创制性地将监察委单独制发的规范性文件和“两院”制发的涉及审判、检察工作的规范性文件都纳入备案审查范围，具有重要意义。

再如，河南省人大常委会于2016年10月、2017年7月先后通过《关于审查批准设区的市的地方性法规的工作意见》和《审查批准设区的市的地方性法规工作规程》两个文件，要求省人大常委会法工委提前介入，全程指导。同时，《河南省地方立法条例》进一步明确了提前介入制度。省人大常委会法工委从合法性、适当性、协调性、技术性等方面对设区的市进行“面对面指导、一对一帮扶”，取得了很好的效果。

地方性法规审查标准亟待明确

但应当看到，备案审查工作加快推进的过程中，还有一些薄弱环节不容忽视。尤其是有关审查标准的问题，在当前实践中仍存在不同看法，出现较多争议。

“必须要精细化设计和考虑地方性法规审查标准问题。现在有一种趋向，即把标准扩大到适当性，这是需要谨慎的。审查标准的内涵需要与时俱进，但是不能违背规律，否则可能会带来一些问题。比如，地方立法就会没有预期，从而限制了发挥作用的空间。”浙江省人大法制委主任委员丁祖年认为，应高度重视实践中审查标准宽泛化的问题。审查地方性法规要有一些具体标准，要从地方因地制宜地去判断，要从社会效果、法律效果的一致性去判断，不能机械、教条式地判断，不能停留在一些表面文字上。

湖北省人大常委会副秘书长、法制委副主任委员付正中指出，备案审查的标准应当具有柔性，在符合中央方针、符合法律精神、符合人民群众需求三个大的情况下来进行。

上海市人大法制委副主任委员、常委会法工委主任丁伟建议从立法上弥补短板，由全国人大进一步总结多年来实践经验，出台备案审查法。他同时还提出，要对上位法没有规定时该如何判断地方立法到底合法与否的问题加以研究。

宁夏回族自治区人大法制委主任委员刘彦宁建议能够尽早将备案审查法起草工作提到议事日程。“目前备案审查本身还缺乏相应的完善的法律保障。随着实践发展，非常有必要对备案审查工作以国家法律的形式加以规范。”

建议加快备案审查信息平台建设

备案审查工作的信息化建设也是此次会议的热点。

云南省是全国备案审查信息化建设四个试点省份之一。“信息化最根本的是要有大数据的支撑，这是最关键的。信息化智能化如果缺了大数据，就像四五岁的儿童一样。”云南省人大法制委主任委员周云建议加大备案审查的大数据工作进程，同时提高数据库平台建设的权威性和规范性。

陕西省人大法制委主任委员、常委会法工委主任何少林也建议加快国家统一的法律数据库建设，为地方人大立法审查工作提供帮助。“现在地方人大建备案信息审查平台的时候，还要专门掏钱购买公司出的法律数据库。建议尽快建立供全社会免费使用的国家法律数据库，有利于全社会学法、知法、守法。”（朱宁宁）