原标题：加强和改进地方立法工作提升地方依法治理能力和水平

在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的小结（摘要）全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀

今年是新中国成立70周年。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，庆祝活动取得圆满成功，有力彰显了国威军威，极大振奋了民族精神，广泛激发了各方面力量，在国内外产生重大而深远的影响。10月28日至31日，党中央召开十九届四中全会，会议审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这是一篇马克思主义的纲领性文献和政治宣言书。2019年是我国地方人大设立常委会40周年，习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示，全国人大常委会召开纪念座谈会，栗战书委员长发表重要讲话。四中全会结束不久，习近平总书记在上海考察，11月2日下午到长宁区虹桥街道古北社区全国人大常委会（法工委）建立的基层立法联系点，对基层立法联系点工作给予充分肯定，并就人大制度、民主制度作出重要指示。今年，全国人大常委会还召开省级人大立法工作交流会，加上本次会议，是第一次就地方立法工作在一年内召开两次全国会议。

本次会议共收到交流论文31篇，有10个省、自治区、直辖市的同志作了大会交流发言，其他同志在6个小组进行了交流讨论，提出了不少有益的意见建议，很有启发性。大家普遍认为，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大工作和法治建设，对立法工作作出许多重要论述，为新时代法治中国建设和立法工作指明了前进方向、提供了基本遵循，使我们深受鼓舞和激励。全国人大常委会十分重视地方立法工作，加强对地方立法工作的联系指导，着力增强人大工作和立法工作整体实效，特别是今年召开两次全国会议，体现了对地方立法工作的关心和支持，增强了地方人大同志的责任感使命感，提振了大家的精气神儿。王晨副委员长的讲话，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九届四中全会精神，充分肯定了法治特别是立法在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要地位和作用，适应新形势新要求明确提出了做好地方立法工作需要重点把握的原则、任务和要求，对于加强和改进地方立法工作，提升地方依法治理能力和水平，具有重要指导意义。希望同志们进一步提高政治站位，增强思想自觉和行动自觉，推动地方立法工作不断取得新成绩、作出新贡献，充分发挥地方立法在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。

一、各地贯彻省级人大立法工作交流会精神的有关情况

今年9月4日至5日，经党中央批准，全国人大常委会在天津召开省级人大立法工作交流会。这两个月来，各地积极贯彻落实会议精神，许多地方向全国人大常委会办公厅、法工委报送了有关情况。各地普遍在会后第一时间向本省（区、市）党委和人大常委会党组报告、汇报会议精神，一些省（区、市）党委和人大常委会党组对贯彻会议精神进行专题研究，作出相关部署、提出明确要求。有的是召开党委常委会议、党委人大工作会议，有的是召开人大常委会党组会议、主任会议，有的召开本地纪念地方人大设立常委会40周年座谈会、立法工作座谈会或者交流会，还有的结合主题教育活动，组织传达学习、贯彻落实全国会议精神，初步看效果是非常积极的。

从各地报告的情况看，地方党委和人大高度重视，结合本地实际采取措施，加强和改进地方立法工作。希望同志们深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九届四中全会精神，把“两个维护”落实到地方立法工作全过程和各方面，把工作热情持续转化为做好地方立法工作的实际行动。

二、关于地方立法的几项具体工作

（一）完善和拓展立法联系点。11月2日临近傍晚，习近平总书记来到上海市长宁区虹桥街道古北社区，听取了社区开通社情民意直通车、服务基层群众参与立法工作等情况介绍，并同正在参加立法意见征询的社区居民代表亲切交谈。他强调，你们这里是全国人大常委会建立的基层立法联系点，你们立足社区实际，认真扎实开展工作，做了很多接地气、聚民智的有益探索。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，要坚持好、巩固好、发展好，畅通民意反映渠道，丰富民主形式。

习近平总书记的重要指示，对我们基层立法联系点工作是极大的鼓励和肯定，为我们进一步做好这项工作指明了方向。全国人大常委会领导同志就贯彻落实工作作出重要批示，法工委正在认真研究落实，准备在总结实践经验的基础上逐步扩大基层立法联系点，深入推进民主立法。基层立法联系点的设立要坚持：一是有基础；二是有特点；三是有意愿。希望得到地方人大的支持和协助，为我们提供好典型、好线索；同时，也希望地方人大在这方面进行积极探索，扩大公民立法有序参与，畅通社情民意表达和反映渠道。我们要坚持求真务实，不搞形式主义。

（二）加强立法宣传工作。为了加强和改进立法宣传工作，及时对外发声，发布立法工作信息，加强舆论引导，根据全国人大常委会领导同志指示精神，在中央宣传部指导下，全国人大常委会法工委建立了发言人制度，采取定期发布和不定期发布两种方式。8月21日和10月18日两次举行法工委发言人记者会，向社会通报全国人大常委会审议法律草案有关情况、近期部分法律草案公开征求意见情况，并就社会关注的热点问题，从立法角度予以解答和回应，运用法理说明问题、解疑释惑、驳斥谬误，是新形势下讲好人大故事、立法故事的新举措，取得了良好的效果。

关于讲好新时代立法故事、做好立法宣传工作，栗战书委员长在2018年9月召开的全国人大常委会立法工作会议上就提出了明确要求。我们要在做好地方立法工作的同时，把立法宣传工作纳入我们的工作范围，统筹安排、协调推进。要把立法工作同普法工作有机结合起来，使立法工作的过程成为宣传普及宪法法律、弘扬法治精神的过程。我们不仅要会“做”，也就是把法律法规立好修好；而且还要会“说”，也就是用讲故事方式把法律法规宣传好、解读好、阐释好，增强全社会法治观念，增强各方面立法认同。努力形成具有中国特色的法律语言体系，使“法言法语”为人民群众所了解、所熟悉、所掌握，这也是把社会主义核心价值观融入法治建设、融入立法工作的一个重要方面。要在党委和宣传部门领导下，掌握舆论工作主动权和话语权，用好各类媒体媒介，综合运用报纸、电视、广播、刊物和网站、微博、微信、移动客户端等新媒体。要把做好法律法规宣传工作，同人大监督工作、代表工作、对外交往工作有机结合起来，努力做到立法工作同有关工作“两结合、两促进”。

（三）深入推进备案审查工作。备案审查工作是各级人大的一项重要工作。党的十九届四中全会《决定》中再次提出了“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的要求。不久前，中共中央修订发布《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》。在人大层面，有关开展备案审查工作的法律规定，主要是在立法法和监督法中。

地方人大备案审查工作，总的看，都已经开展起来了，但工作情况不平衡，还需要加强和改进。在抓好面上工作的同时，希望着重抓好两项工作：一是建立健全备案审查信息平台，尽快实现上下联通。今年7月，法工委在武汉召开座谈会，提出平台向下延伸的要求；10月，在银川召开了推进会，进一步部署推动。希望各地方加大工作力度，努力实现备案审查工作制度化、规范化、数字化、智能化，为“有件必备、有备必审、有错必究”提供有效便捷的物质技术保障。二是推进备案审查工作情况报告制度，保证人大常委会依法履行职责。在2018年杭州会议上，我们就建议地方人大常委会在这方面进行多种形式的探索和实践，使之成为加强备案审查工作的一个重要抓手。据了解，31个省（区、市）人大常委会均已在今年实现了专项报告工作。下一步，希望省、自治区人大常委会考虑指导本地区一两个设区的市（自治州）人大常委会进行试点，逐步完善和扩大。

（四）及时修改完善地方性法规。近年来，随着“四个全面”战略布局深入推进，全国人大常委会加大加快了法律修改工作，有的是全面修订，有的是部分修改，还有不少是通过打包修法方式进行统筹修改。法律修改的许多内容都涉及需要地方性法规配套实施的问题。2018年，我们贯彻全国人大常委会有关决议精神，推动生态环保方面规范性文件全面清理工作，其中一个重要内容就是要求完善有关地方性法规。2018年12月，我们在向全国人大常委会报告备案审查工作情况时，专门报告了地方人大生态环保配套法规情况，修改514件、废止83件，列入立法工作计划、拟抓紧修改或者废止的432件；就大气污染防治法配套法规情况看，当时有28个省、自治区、直辖市已经完成制定或者修改工作，有3个拟于12月底完成。

以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系是一个整体，其中主要包括七个法律部门和三个规范层级。三个规范层级：一是法律层级；二是行政法规层级；三是地方性法规层级。要充分发挥法律体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，法律体系内部的和谐统一十分重要。在国家层面，我们一般是要求国务院和有关方面在法律出台后、实施前，及时制定保证法律有效实施必需的、配套的行政法规、部门规章或者其他规范性文件。希望地方人大的同志能够关注并跟进国家法律制度的发展变化，结合本地区实际，对有关地方性法规及时作出修改完善，并监督有关方面做好地方政府规章和其他规范性文件的修改完善工作。

习近平总书记要求增强人大工作整体实效。很重要的一点，就是在立法上形成整体合力、增强整体实效。地方性法规及时跟进国家立法，是实行社会主义法治、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的必然要求，同时也是人大工作形成整体合力、增强整体实效的内在要求。

（五）共同努力做好行政处罚法修改工作。多年来，从事地方立法工作的同志一直通过多种方式包括在全国地方立法工作座谈会上反映，希望调整完善行政处罚法中有关地方立法权限的规定，给地方更多的立法空间，以适应地方管理、基层治理的实际需要。全国人大常委会一直强调充分发挥地方立法的作用，重视调整完善地方立法权限问题。十三届全国人大常委会立法规划和2019年立法工作计划已将修改行政处罚法列入其中，由法工委牵头，目前正在抓紧工作。这次全国地方立法工作座谈会一并安排了一个专题，召开一个座谈会，找一些熟悉情况、有研究的同志，听取对修改行政处罚法的意见。

总的看，经过20多年，行政管理和行政处罚领域出现许多新情况新变化，有关法律制度（包括行政处罚法、行政许可法、行政强制法等）应当与时俱进、完善发展。实际工作中，对于地方管理、基层治理中遇到的新情况新问题，对于地方人大同志提出的一些询问咨询问题，我们都在遵循有关法律基本原则的基础上，作了较为灵活的处理，力求解决或者缓解这方面面临的矛盾。我们希望利用这次座谈会的机会，多听听地方同志特别是多年从事地方立法工作的同志对这个问题的意见建议，争取及早确定行政处罚法的修改方案。