原标题：加强和改进省（区）人大常委会对设区的市立法工作的审批指导

在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的讲话全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞

2015年修改的立法法赋予设区的市地方立法权，2018年宪法修正案对此进行宪法确认。各省（区）人大常委会的审批指导工作发挥了重要作用，也积累了宝贵经验。同时，一些地方也反映了存在的问题，主要有两方面：一是省级人大常委会审批时对合法性标准的把握问题；二是省级人大立法与设区的市人大立法权限交叉、重复立法问题。解决好这两个问题，对于提高一个省（区）的地方立法整体质量和效率、提升地方治理能力和水平具有重要意义。

下面，我主要就这两个问题，谈谈认识和体会。

一、如何把握合法性审查标准

合法性审查标准是立法法明确规定的省（区）人大常委会对设区的市法规进行审查批准必须坚持的唯一标准。“必须坚持”是指这是省级人大常委会的法定职责，如果合法性审查把关不严、不到位，就是失职；“唯一标准”是讲审查标准只此一项，超出合法性审查标准就是越权。省（区）人大常委会的法规审批工作既不能失职、也不能越权。这几年，我在调研中了解到，有的省（区）人大常委会会议把设区的市法规当作自己制定的地方性法规来审，不仅审合法性问题，也审合理性、可行性、立法技术等方面的问题，造成批准的程序过于复杂，批准的时间拖得过长，影响了一些报批的市地方性法规及时出台，造成合法性审查标准被泛化、审批职能定位不清。

（一）关于合法性审查标准的理解

首先要从地方立法权的发展脉络中来把握合法性审查标准。1982年地方组织法规定，省会市和国务院批准的较大的市只有地方性法规草案拟定权，没有制定权，制定还要经省级人大常委会来审议通过。1986年修改的地方组织法将拟定权上升为制定权，但需报省、自治区人大常委会批准后才能施行。对此，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任王汉斌同志在修改说明中指出：“建议省、自治区简化审批程序，只要同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触，原则上应尽快批准”，这说明当时已经注意到这个问题，也就明确了合法性审查标准，只不过没对批准时限作出规定。2000年制定立法法对合法性审查标准作了明确规定：省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。长期以来，不少同志建议赋予较大的市完整的立法权，将报省、自治区人大常委会的批准程序改为备案程序。2015年修改立法法时，这也是争论的一个问题。考虑到全面赋予设区的市地方立法权后，立法主体大量增加，为了维护法制统一，还是有必要由省级人大常委会进行批准。因此，2015年立法法修改，维持了原有的批准程序规定。从地方立法权的发展脉络看，合法性审查标准是经过充分考虑确立的，坚持这一审查标准，既有利于尊重设区的市立法主体地位、充分发挥地方积极性，又有利于维护国家法制统一。

有的同志提出，设区的市立法起步时间不长，立法能力不足，法规案中确实存在不少合理性或者立法技术等问题；在省（区）人大常委会会议审议过程中，也确实有一些常委会委员、人大代表提出这方面的审查意见，这个问题该如何解决？我认为，一是要通过培训等方式加以引导。设区的市人大及其常委会通过法规意味着法规制定程序已经完成。在审批阶段，省（区）人大常委会原则上只进行合法性审查，设区的市法规案只要不存在合法性问题，理论上都应获得批准通过。常委会组成人员可以就合法性问题发表审议意见，也可以就合理性问题发表审议意见，但可以通过加强培训、完善程序性规定等方式，引导常委会组成人员将审议的重点聚焦在合法性问题上。二是妥善把握合法性的标准。无论是国家立法还是地方立法，都要围绕党和国家工作大局，落实中央部署，引领和推动改革于法有据，与中央精神和国家政策保持一致。但在审批实践中，确实也存在中央精神、国家政策已发生变化而上位法还没来得及修改的情形。此时，对设区的市法规的审查，首先还是要严格依照法律的规定、原则和精神进行审查，同时也要综合考虑形势的发展和方针政策的调整。如果确实不好把握，就需要加强请示沟通。三是其他方面问题最好通过事前沟通和指导提前解决。立法指导与法规审批不同，其侧重于工作层面的事前指导，方式比较灵活。省级人大常委会有关工作机构可以在法规立项、起草、审议通过前、提请审批前等各阶段提前介入，加强沟通和指导，从合法性、合理性、适当性、协调性和立法技术规范等各方面提出意见建议，做好事前把关的工作，尽量把问题解决在省（区）人大常委会进行审批之前，避免设区的市立法出现反复和走弯路。对于法规审批过程中的合理性意见，即规定是否适当、立法技术是否成熟、文字表达是否精准等，一般不应影响法规审批进程，可以将其意见提供给设区的市作为参考，在以后立法中引起注意，或者修改法规加以完善。

（二）关于合法性审查标准的判断

省（区）人大常委会开展合法性审查要贯穿于立法指导、法规批准和备案审查的全过程。立法指导和法规批准环节的合法性审查属于事前审查，备案审查属于事后审查，其共同目的都是为了维护国家法制统一。不管事前还是事后审查，合法性审查要把握好横向上不得超越法定权限，纵向上不得与上位法抵触。

一是设区的市立法权限在横向上不得超越“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个事项范围。近年来，一些地方陆续就设区的市立法权限问题请示全国人大常委会法工委，问题主要集中在“城乡建设与管理”以及“等”的理解，如政府数据共享、养老服务、科技创新、妇女权益保障、鼓励见义勇为等是否属于“城乡建设与管理”事项范围。我们经反复研究认为，“城乡建设与管理”的范围是比较宽的，不限于目前城乡规划与建设、城市管理等行政部门的职权范围。城乡建设既包括城乡道路交通、市政管网等基础设施建设，也包括医院、学校、体育设施等公共机构、公共设施建设。城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理，还包括对城乡人员、组织提供服务和社会保障以及行政管理等。可以说，在这方面设区的市立法权限有比较大的空间。实践中，如果确实有事项属于设区的市现有立法权限无法解决而又需要制定地方性法规的事项，最好还是提请省（区）人大常委会来制定。

二是设区的市地方性法规在纵向上不得与宪法相抵触、不得侵犯法律、行政法规的权限、不得违反上位法规定且不得与上位法立法原则、目的、精神相违背。尤其是行政处罚法、行政许可法、行政强制法中有很多涉及公民人身自由、财产权利的规定，设区的市法规往往会涉及到这些方面，如违法设定限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚；超出上位法规定的行政处罚种类、幅度和范围给予行政处罚；违法设定查封、扣押以外的行政强制措施，等等，这些都是立法时为防止地方出现混乱情况作出的限定，应当成为合法性审查的重点。当前，全国人大常委会法工委正在研究行政处罚法修改，总的考虑是适当放宽地方性法规设置行政处罚的权限，届时审批指导工作要根据法律修改情况作相应调整。

此外，设区的市地方性法规的提出、审议、表决和报批程序还要严格遵循地方性法规制定程序。立法程序是法规内容民主性、合法性、正当性的重要保障。因此，设区的市立法程序问题不是个小问题，而是关系地方治理民主化、法治化的大问题，应当成为省级人大常委会对设区的市立法进行审批指导的重要方面。

二、如何解决立法权限交叉下的重复立法问题

立法权限交叉和重复立法是相生相伴的两个问题，省级和设区的市立法权限交叉是重复立法现象产生的一个重要原因，重复立法问题主要发生在立法权限交叉的领域。我们要看到，立法权限的交叉是不可避免的，因为在我国统一分层次的立法体制下，法律、行政法规、省级地方性法规、设区的市地方性法规的立法权限呈依次递减的关系，上一层级的立法权限必然包含下一层级的立法权限范围。从立法法的规定看，省级人大可以就国家专属立法权之外的地方管理事项制定地方性法规，设区的市人大立法权限则集中在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个事项范围内，这样，便在这三个立法事项范围产生立法权限交叉。重复立法不仅造成有限立法资源的浪费，降低立法效率，也会在一定程度上降低上位法的实施效果。因此，立法法第七十三条明确规定，制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。对于如何在设区的市立法事项范围内避免重复立法，是一个有待于进一步理论研究和实践探索的问题。

一是在立法项目上避免重复立法。针对同题立法导致的重复立法现象，省（区）和设区的市人大常委会都要加强立法的整体统筹，在制定立法计划（规划）时，对属于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面的事项，省级规划计划要注意为设区的市的立法适当留白，调动设区的市立法积极性，发挥设区的市立法可精细化的长处；对属于需要省级立法解决的共性问题，设区的市规划计划要自觉退让，由省（区）人大常委会进行立法；对属于设区的市的个性问题，由设区的市进行立法；对属于省（区）域内若干设区的市的共性立法问题，比如大气污染防治、流域性水污染防治、林业生态保护、旅游一体化发展等方面，可以加强设区的市之间的地方立法协同。

二是在法规内容上避免重复立法。实施性的下位法需要对上位法内容进一步细化、具体化，容易在法规内容上产生重复立法。我们可以从以下几方面努力解决这一问题：第一，要在突出地方立法特色上下功夫。在一个省（区）域范围内，各市的经济发展水平、自然地理情况、人文社会、传统文化、地方治理能力都存在一定差距，这些差距就是各市突出地方立法特色的着力点，在法规内容上注重结合本市实际和地方特色、改革特色，解决本市特有的而国家立法和省级立法没有关注或不宜解决的问题。第二，要在可操作、有效管用上下功夫。设区的市立法既要实施、衔接上位法，解决好上位法通达基层的“最后一公里”问题，又要直接解决社会治理中的具体问题。应当结合本市实际情况做好法规核心制度设计，把法律、行政法规、省级地方性法规等上位法关于权利义务、权力责任的规定进一步细化、具体化、程序化，增强法规的实用性和可操作性。第三，要在立法技术上下功夫。设区的市立法要以小切口为突破点，有几条立几条，不重复照抄上位法，尽量避免不必要的重复条文，做到导向更鲜明、内容更精简、体例更简洁。

2015年立法法修改以来，各省（区）人大常委会在审批指导设区的市立法实践中取得很大进展，引导设区的市立法从“新手上路”逐步走向正轨，但离“驾轻就熟”还有一定差距。这就决定了省（区）人大常委会的审批指导工作还有很长的路要走，还有许多情况和问题需要不断进行摸索和探讨，积累经验，及时总结和交流。我也了解到，法工委今年还委托东中西部三所院校联合三省人大常委会法工委，就省级人大常委会审查批准设区的市法规这个课题进行专项研究，已经取得一定进展。希望各省（区）继续加强理论研究，提升实践水平，逐步达成共识，推进审批指导水平实现从“量”到“质”的飞跃。