原标题：22次修改开出保护织金古城的“法规良方”——《毕节市织金古城保护条例》立法综述

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9月27日，贵州省十三届人大常委会第十二次会议批准了《毕节市织金古城保护条例》（以下简称《条例》），于2020年1月1日起施行。

这是毕节市取得立法权以来首个历史文化保护方面的地方性法规，标志着毕节市历史文化保护工作迈入新的法治轨道。

《条例》的公布实施，为织金古城的保护、管理和利用提供了“量身”的法律遵循，将极大激发织金古城文化活力，进一步促进织金县域经济和全域旅游发展。

立法回应人民呼声

织金古城山清水秀，溪流纵横，历史悠久，人文厚重，文物古迹众多，门类齐全，有文物古迹74处，其中以财神庙为首的全国重点文物保护单位达25处，这些古建筑，造型别致，工艺精巧，雕刻秀丽，风格迥异，体现了汉文化与地方少数民族文化的完美结合。由于历史原因和城镇化的快速发展，古城破坏严重，基础设施不配套，文物权属争议较多，非物质文化面临断层或消亡以及管理体制机制不顺等问题日益突出，古城不“古”，逐渐成为许多游客慕名而来的第一感受。

鉴于此，织金县代表团在2016年毕节市第一届人民代表大会第五次会议和2017年毕节市第二届人民代表大会第一次会议上都有代表提出了关于提请启动立法程序，依法制定《毕节市织金古城保护条例》的议案和建议，充分表明织金人民群众对立法保护织金古城的愿望强烈、期望迫切。

毕节市人大常委会认真办理代表议案和建议，积极回应人民关切，加强重点领域立法，将古城保护立法纳入2019年立法计划，制定起草方案，成立起草小组，组成调研组多次赴织金调研，实地察看了文物保护情况及档案资料，利用无人机拍摄并制作了织金古城全景图，走访了熟悉织金古城变迁的离退休老同志，并组织召开党政机关、社会贤达、社区群众代表等不同行业、不同层次的座谈会，深入了解和掌握织金古城保护与管理工作的基本情况，认真查找织金古城保护与管理工作中存在的问题。

22次修改开出保护古城的“法规良方”

“规划不严肃、不连续”“古城破坏严重，风貌不统一”“历史文物安全隐患多”“管理体制机制不健全”……现实的问题汇集，成为古城保护立法工作亟待破解的难题。

如何用好古城 “留白”？如何适当做减法？如何处理好城与人、宜居与宜游、兴旺繁荣与有效保护、当前与长远、政府引导与市场主导的关系？如何从不同视角展示历史文明和发展成就？……《条例》的诞生，从回答一连串的疑问开始。

历史文化保护立法，对毕节而言是一个全新的课题，也是一个全新的挑战，只能摸着石头过河。起草小组决定带着问题赴省外学习考察，在借鉴外地成功经验的基础上，边学习边起草、边调研边起草、边摸索边起草。在激烈争论和反复修改过程中，立法工作中的一些重大问题逐渐有了思路和答案——

“古城的保护规划一旦定了就要管十几年甚至几十年，不能领导换届规划就换届”

“古城内建筑物的外观、色彩应该要进行明确，不能搞得五花八门”

“古城内的建筑物檐口高度应该分区域进行梯级控制，如规定核心保护区不超过12米”

“财神庙的建筑风格在全国乃至全世界都是少有的，要进行重点保护”

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在市县两级有关部门座谈会上，气氛热烈，讨论激烈，反应强烈。像这样的座谈会、论证会、研讨会共组织召开了30余次，收集意见建议150余条。起草小组对收集到的每一条意见建议都认真研究，反复比较分析，勇于较真，不怕麻烦，大到制度设计是否符合规律、符合实际，小到一个法条、一个表述、一个标点，都仔细推敲，反复修改，一部具有地方特色，符合织金实际，带着乡土气息的古城保护法规逐渐浮出水面。

《条例》历经22次修改，从初稿的5章38条5389字到一审稿的6章39条4844字，再到二审稿的7章41条5467字。这些数据的背后，诠释了取法乎上的“工匠精神”，体现了初心不改使命在肩的责任与担当。

“《条例》从初稿的‘放之四海而皆准’到二审稿的‘量身定做’，彰显了立法工作者精益求精的价值追求。”织金县人大常委会主任陈石光在市二届人大常委会第二十一次会议分组审议上如是说。

良法促善治 利剑护古城

一花一草皆生命，一枝一叶总关情。古城是一个有机的整体，一花一草、一砖一瓦、一山一水都是构成古城有机体的鲜活元素。

在大量调研论证的基础上，《条例》将构成古城元素的庙、阁、寺、塔、桥、潭、井、祠、山、水、树和传统民居、历史建筑以及烹饪技艺、传统工艺、传统戏曲和传统音乐等非物质文化遗产作为主要保护对象，增强法规的地方特色和可操作性。

多下“绣花”功夫，少做漂亮“文章”。针对古城内建筑风格各异、参差不齐、布局混乱等现状，《条例》对古城内的建设行为和外观风貌进行规范，对古城内建筑物、构筑物檐口高度实行分区梯级控制，规定核心保护区不得高于12米；建设控制区不得高于24米；风貌协调区不得高于36米。

同时，《条例》规定织金古城内的维护、修缮行为和改建、新建活动，建设单位或者个人应当根据织金古城保护规划制定实施方案，并向织金古城管理机构备案，报有关部门审批，对织金古城内的建设活动进行规范和限制，不搞大拆大建，多下“绣花”功夫，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。

保护历史文物，保存城市文脉。织金古城内历史文物古迹众多，财神庙等全国重点文物保护单位就达25处，但在文物保护管理工作中仍然存在部分文物保护单位无专人看护、保护措施单一和存在安全隐患以及报告不及时等问题。

对此，《条例》在遵循上位法的基础上，对织金古城内不可移动文物的责任主体、保护方式、保护措施进行了细化和补充，编制严密法网，延伸保护触角，保存城市的文脉，留住城市发展的“根”与“魂”。

让文物“说话”，使遗产“复活”。《条例》第四章专章对历史文化遗产的传承与利用进行规定，包括制定文物、历史建筑、传统民居及非物质文物遗产的传承利用办法，给予鼓励类经营项目政策扶持或资金支持，鼓励吸收社会资本发展地方特色、文化创意和旅游度假产业等措施促进历史文化遗产的传承利用。

《条例》鼓励在织金古城内依法开办博物馆、图书馆、文化馆、美术馆、纪念馆、兴办文化教育创意产业、研究开发传统饮食文化和制作经营非物质文化遗产产品及特色旅游商品等具有当地特色和有利于古城保护的文化传承、传播活动，激活文化遗产生命力，更好地促进文化、旅游、传统、特色等产业的融合发展。

看得见山，望得见水，记得住乡愁 。《条例》的出台，将焕发古城新的活力，呈现出勃勃生机与独特魅力，成为“古城亘古”最好的守护者。（张登奎 唐福刚）