原标题：历经四重角色伴行行政诉讼30年

全国人大代表叶赞平的初心历程

全国人大代表叶赞平（左一）在上海铁路运输法院调研。

叶赞平，新闻科班出身，干过律师、当过行政干部、任过法官，如今，他是全国人大代表、全国人大监察和司法委员会委员、民革中央组织部部长。他还是我国行政诉讼领域的知名专家。

他的职业生涯和我国行政诉讼法同龄，30年来，从旁听我国首例“农民告县长”行政诉讼案件开始，担任过行政案件原告代理人、被告法定代表人，最后成为行政审判法官，坐过法院行政审判庭上的所有席位。他历经四重角色，却始终坚守一条信念，那就是见证并推动我国行政诉讼制度的改革和发展，用他自己的话说，“这是我的初心”。

近日，民革中央妇青委就“建立行政诉讼专门法院的可行性研究”课题，分别在上海、广东和北京开展专题调研，他作为调研组负责人接受了《法制日报》记者采访。

律师的期盼

叶赞平与行政诉讼初次结缘还需追溯到1988年。

那时，轰动国内外的中国首例“农民状告县政府”案相继在浙江温州、杭州开庭审理。

“当时我还是杭州大学新闻系学生，作为《浙江法制报》的见习记者，旁听采访了庭审过程，后又参加了报社在庭后组织的专题讨论会。”叶赞平回忆。

自古以来，民不跟官斗。对于这起案件，从一开始并不被社会各界看好，然而随着案件的推进，我国民主法治的进步和公民法治意识的觉醒被展现得淋漓尽致：县长出庭、千人旁听、三万多字的代理词等等无不刺激着社会各界敏感的神经，尤其庭审结束后作为被告的县长主动走到原告包郑照面前主动伸出右手的那一刹被永久定格。

“案件的审理应该说是振奋人心的，作为原告的农民没有悲观不前，作为被告的县政府也没有盛气凌人。尽管从现在的标准看，案件的判决结果有值得研究商榷之处，但从这个案件中，我们看到了我国行政诉讼制度的光明前景。”叶赞平说。

新闻专业毕业的他因此改变了职业方向，他通过全国律师资格考试而获得律师资格，开始担任兼职律师，开启了与新闻系同学截然不同的法律人生。

“非常巧合的是，这起案件原告的二审代理人胡建淼教授后来成了我博士研究生导师，为我的职业生涯撑起一盏明灯，这或许是冥冥之中的事。”叶赞平说。

首例“农民状告县政府”案判决后不到半年，也就是1989年4月4日，七届全国人大二次会议审议通过了行政诉讼法，标志着新中国行政诉讼制度的正式确立。

1992年，叶赞平代理了人生中第一个行政诉讼案件：松阳县农民林某诉乡政府土地处理决定案件。案件胜诉了，并得到了法院的强制执行，但案件中暴露出来的一些现实问题令叶赞平久久不能平复。

“一方面基层干部行使行政权力比较随意，依法行政的意识和能力不高，对老百姓的合法权益不够尊重，另一方面老百姓法律意识、维权意识淡薄，更别说行政诉讼意识了，看到这些，心中难免有些焦虑。作为律师，我非常希望国家的法治进步再快一些，民众和官员的法治意识再高一些。当然我也明白，法治建设并不能一蹴而就，需要一个长期努力的过程。”叶赞平说。

干部的心愿

人生的机缘常常就是如此巧合，就当叶赞平在律师岗位上奔忙之时，他的职业角色发生了变化。他成了一名基层行政官员，并先后担任浙江省松阳县象溪镇镇长、松阳县副县长。

俗话说，在其位而谋其政。在基层干部的任上，他对行政权力的行使和规制又有了新的认识和理解。

1997年和1998年，象溪镇先后发生村民拒交超生社会抚养费和占用公共场地违法建房等两起影响较大的行政违法案件。按照当时惯常做法，镇政府召集干部直接上门强制收取或强制拆除即可，违法者也不会有太大的反弹。

此时距行政诉讼法颁布已有多年，但基层依然多采取这种简单粗暴的执法方式，这样的方式看似简单、效率也会高一些，但后遗症很大，很难以理服人、以法服人，最终会伤害干群关系，损害政府形象。

“那时我和其他干部商量，是不是通过法定程序来办。有人说那样太麻烦，费时费力不说，而且他们也不太明白法定程序到底应该怎么走，效果也未必见好，甚至有人质疑这样做是不是太书生气了。”叶赞平说。

就在大家准备上门强行解决问题的时候，叶赞平把他们拦下了，并起草了法律文书，指导干部按照法定权力和程序依法处理这两起案件。在行政处理决定生效后，镇政府再向县人民法院申请强制执行。最终两起案件均由县人民法院进行了强制执行。

“法院执行那天的情景至今历历在目，本来两个被执行对象曾扬言要和镇村干部拼命，但当天在面对执行法官时，他们却配合得非常自觉，使案件得到了顺利执行。”叶赞平回忆说。

这两起典型案件的依法办理也为全镇干部和周围群众上了一堂生动的法制教育课，提高了干部依法行政的意识。

在担任基层干部期间，叶赞平还积极宣传普及依法行政的法律知识，推动出台了一系列制度，力图提高基层干部依法行政意识和能力，力求将行政行为纳入法治轨道。

“那些年也遇到不少行政诉讼案件，我们鼓励干部不要害怕出庭，而是要积极通过庭审把行政案件的事实和道理说明白，一方面能更好化解行政争议和矛盾，另一方面还能很好地提高行政干部依法行政能力和水平，让基层政府的权力运行更加规范，让基层干部少犯错误。”叶赞平说。

法官的选择

记者与叶赞平相识是在他任山东省高级人民法院副院长期间，当时他就分管行政审判工作。

其实，他早在2002年年底就从行政岗位转任司法审判岗位，走马上任的第一个职位就是浙江省丽水市中级人民法院副院长，主管行政审判工作。那一年，他35岁，刚从美国完成研究生学业回来。

为了改善行政审判工作环境，他与丽水市有关部门积极推动，在浙江省率先探索建立了行政执法与行政审判联席会议制度、行政机关负责人出庭应诉制度。

然而随着改革创新的进一步推进，另一个行政审判的现实困境不期而遇。当时，丽水全市9个基层法院都设有行政审判庭，但每个法院平均每年办理的行政案件不到20件，且收案数量很不均匀，多则四五十件，少则不足10件，有的法院甚至全年没有案件。

“这其实是全国行政审判工作的‘通病’。很多法院一年到头没几件行政案件要办，行政审判法官把主要精力放在民商事案件上，行政庭也就名不副实了。”叶赞平说，没有案件法官就得不到锻炼，专业水平难以提高，进而影响办案质量。

要改变现状，就必须从体制机制上进行改革，找出一条既能合理配置行政审判资源、稳定和提高行政审判法官队伍，又能改善司法环境、提高行政审判水平和威信的路子。

2007年9月，叶赞平开始在丽水中院所辖9个基层法院探索行政诉讼相对集中管辖制度，确定3家基层法院集中管辖，负责审理全市9个县（市、区）的行政案件。

“改革没有先例可循，属于摸着石头过河，相对集中管辖制度实施一年后，丽水市一审行政诉讼案件上升了74％之多，行政机关败诉率提高到26．9％，这些指标均居浙江省第一。”叶赞平说。

事实证明，这项制度的实施在合理配置司法资源、降低司法成本、减少行政干预、稳定审判队伍、提高审判质量、统一裁判尺度和提高司法权威等方面都取得了良好的改革效果。

2013年，最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，在全国范围开展改革试点工作，将行政案件集中管辖的改革推向深入。

当时作为山东省高级人民法院分管行政审判的副院长，叶赞平率先响应，山东由此成为最早开展此项试点工作的省份。

一年后，我国行政诉讼法自1989年颁布实施后，迎来了首次修改，行政诉讼集中管辖制度被正式写入其中，为更大范围开展行政案件集中管辖改革、完善行政审判体制奠定了法律基础。

专家的担当

2015年，叶赞平调任到民革中央组织部工作。“跳出法院”虽然已有多年，他却仍然一直致力于推动我国行政诉讼制度的改革和创新，经常通过学术讨论和参政议政等各种渠道和场合，就行政审判体制机制改革提出意见建议。

这次他带领民革中央妇青委的调研组，专赴改革最前沿的北京、上海和广东三个省市，调研主题就是“建立行政诉讼专门法院的可行性研究”。

大学毕业30年来，不论是理论的积累，还是实践的探索，叶赞平都堪称行政法学领域的专家。他先后担任中国审判理论研究会行政审判理论专业委员会副主任、中国行政法学研究会理事和行政诉讼专业委员会常任委员，参加了《世界行政法院制度》的研究和撰写工作，并陆续出版了《行政诉讼管辖制度改革研究》《中外法院制度散论》等个人法学专著。

在他看来，由于行政审判体制机制问题的制约，行政诉讼法实施的现状与立法的目标还有很大差距。“例如，行政审判司法资源一直没有得到合理的整合配置，人民法院公正办案干扰较多，大量行政争议未得到妥善化解，行政诉讼制度的公信力也没有较好地建立起来。”

他认为，只有改革行政审判体制，实行行政审判专业化和专门化，才能从根本上解决这些困难和问题，才能保障人民法院依法公正审理行政争议案件，充分发挥行政诉讼制度的积极作用，而改革的突破口，就是建立中国特色的行政诉讼专门法院制度。

2018年，叶赞平当选为全国人大代表，并担任全国人大监察和司法委员会委员。他借助最高国家权力机关和立法机关的职能优势，积极履行职责和使命，为改革和完善我国行政诉讼制度鼓与呼。

“目前，各级人民法院进行了积极的改革探索，如，在全国范围实行行政案件相对集中管辖，北京、上海、广东等地利用原铁路法院机构集中管辖审理行政案件等。这些改革探索取得并积累了成功的经验，充分证明了行政诉讼专门化审判的必要性和可行性。”叶赞平告诉记者。

他说，我国设立行政诉讼专门法院有宪法和法院组织法依据，有改革试点经验的积累，有行政审判法官队伍的储备，也有改革试点地区的积极愿望，设立行政诉讼专门法院正当其时。

在今年的全国人大会议上，叶赞平就此提交了建议，引起了相关单位的重视。

在这份建议中，叶赞平呼吁，可以在广州、北京和上海先行探索设立行政诉讼专门法院，再适时扩大范围，逐步建立具有中国特色的行政诉讼专门法院制度。（余东明 制图／李晓军）