原标题：上海市推进司法鉴定管理地方立法

提高门槛惩罚失信破解“黄牛”乱象

近日，上海市十五届人大常委会第十二次会议听取并审议《上海市司法鉴定管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）。

据悉，上海司法鉴定机构已达130家，业务范围涵盖15个类别。2018年，全市共办理司法鉴定业务超过11万件，同比增加12．24％。

近年来，司法鉴定“黄牛乱象”、门槛过低、从业人员资质良莠不齐、鉴定人出庭作证等一系列现实监管问题，成为阻碍其保障司法公平正义的拦路石，亟需通过立法，进一步加强和规范司法鉴定管理。为此，今年年初上海市人大常委会将其列入2019年度立法工作计划。

上海市人大常委会主任殷一璀指出，司法鉴定工作对保障诉讼活动顺利进行、促进司法公正、维护社会公平正义等具有重要意义。上海根据中央和市委有关决策部署，积极稳妥地推进本市司法鉴定管理地方立法，为适应以审判为中心的诉讼制度改革需要、确保人民群众关注的突出问题得到有效解决、促进司法鉴定行业科学发展等提供更加有力的法治保障。

严格准入全面监管

高规格准入、全方位监管，是此次立法的关键。

《条例（草案）》明确，对从事“法医类、物证类、声像资料、环境损害”这四大类鉴定业务的司法鉴定机构、司法鉴定人实行登记管理，明确、细化了登记条件和程序。

为使登记程序更加严格、专业、科学，《条例（草案）》还在审核环节建立专家评审制度和职业能力测试制度，确保从业机构和人员具备相应的能力。

在经过严格的准入审核后，经登记的司法鉴定机构、司法鉴定人会由市司法局编制名册，向社会公告。

此前，上海已对52家鉴定机构和720名鉴定人进行资格审查，组织专家对65家鉴定机构开展现场评查，约谈鉴定人200多人次、审查鉴定卷宗材料1020份，对经筛查疑似存在问题的264名鉴定人，通过书面考试和实务考核等方式，进行执业能力审查并督促整改。

通过开展专项督查，上海清退司法鉴定机构受理点33个，注销鉴定人93名，为地方立法作了实践准备。

《条例（草案）》还赋予各区司法局日常监管、投诉处理职责，进一步将部分行政处罚权下放给各区司法局，推动管理重心下移、管理力量下沉。

审议评审会上，有关专家称，这一体制创新，既符合当前“放管服”改革的总体方向，也有利于各区司法局发挥属地优势，及时发现问题，加强事中事后监管，提高监管效能。

在明确行政监管体制的同时，《条例（草案）》进一步强化司法鉴定协会建设，充分发挥行业协会在自律管理、业务指引、职业道德教育、行业惩戒等方面的作用。

规范程序杜绝“黄牛”

记者采访发现，当前鉴定机构收费存在不统一、不公开、不合理、不规范等问题。有的根据案件诉讼标的额收费，有的鉴定费用甚至超过案件诉讼标的额。有的当事人甘冒败诉风险，被迫放弃鉴定。譬如道路交通事故纠纷，上海市高级人民法院有关调查显示，伤残等级鉴定及三期鉴定的随意性较大，重新鉴定后改变结果的比例较高，这与司法“黄牛”对鉴定的干扰有一定关系。

对此，《条例（草案）》明确加大对违法违规行为的惩戒力度。记者在《条例（草案）》执业禁止条款中看到：司法鉴定机构、司法鉴定人不得以支付回扣或者介绍费、进行虚假宣传、诋毁其他同业机构和人员等不正当手段招揽司法鉴定业务等。

这一条款对鉴定“黄牛”揽案包案、鉴定机构支付回扣承揽鉴定业务、违规设点等突出问题，设定了最高5万元罚款的罚则，着力打击司法鉴定乱象，回应社会关切。

在对违法违规的司法“黄牛”乱象重罚之外，《条例（草案）》还对司鉴活动具体程序加以规范，用严格制度挤压乱象生长空间。

在《条例（草案）》中，对司法鉴定机构、司法鉴定人从事司法鉴定活动的具体程序作了规定：

首先，明确鉴定委托要求，规定诉讼活动中涉及“四大类”鉴定事项的，办案机关应当通过本市统一的司法鉴定委托平台，在名册中随机抽选司法鉴定机构进行鉴定；涉及“四类外”鉴定事项的，办案机关可以优先委托已通过公共法律服务平台公告的其他鉴定机构进行鉴定。

其次，明确委托规范、受理规范、委托事项确认、不得受理情形等事项。

第三，细化鉴定回避、标准适用、鉴定记录、鉴定时限、鉴定意见书出具以及文书补正、终止鉴定、补充鉴定、重新鉴定等程序和条件要求。

第四，强调发挥司法鉴定专家委员会作用。根据当前工作实际将司法鉴定专家委员会定位为内部专家咨询机制，突出专家作用，明确对于特别疑难、复杂、特殊的技术问题以及有较大争议的鉴定案件，办案机关可以委托司法鉴定专家委员会提供专家咨询意见。

据悉，上海还将规范司法鉴定收费行为。按照不同鉴定项目分别实行政府指导价和市场调节价管理，目录内的鉴定项目明确收费标准，未列入目录内的司法鉴定项目，由司法鉴定机构与委托人根据鉴定工作的成本、难易程度等因素协商确定。

信用管理失信否决

值得注意的是，加强信用管理，增加管理透明度也是此次立法的关切点。

《条例（草案）》明确，司法鉴定机构、司法鉴定人的基本信息、失信信息和其他信息纳入本市信用信息服务平台和法律服务行业信用信息平台。

信用信息服务平台通过对司法鉴定案件实行统一赋码管理，实现司法鉴定案件实施程序、鉴定材料保管、检验检测数据保存、鉴定意见书形成等全流程监管，从源头上规范司法鉴定活动。

《条例（草案）》还确立了司法鉴定行业失信惩戒制度，明确被撤销登记的司法鉴定机构、司法鉴定人应当依法列入严重失信主体名单，并向社会公布。

《法制日报》记者注意到，个人、法人和其他组织一旦被司法行政部门列入严重失信主体名单，便会遭到“一票否决”，禁止再次申请从事司法鉴定业务。

而对于鉴定服务诉讼，根据《最高人民法院、司法部关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见》，上海已经初步建立了相应的工作机制，《条例（草案）》将其固化下来并作了进一步完善，并明确市司法行政部门应当及时将司法鉴定机构、司法鉴定人名册和其他鉴定机构、其他鉴定人信息提供给人民法院等办案机关，人民法院应当将鉴定人出庭作证和鉴定意见采信等情况向同级司法行政部门通报。

《条例（草案）》的审议意见报告也指出，要“逐步解决鉴定人出庭作证的后顾之忧，着力提高出庭作证的积极性”，对落实鉴定人出庭制度作进一步研究，并提出有利推进的措施。

据上海市司法局相关负责人介绍，此次立法，结合上海十多年的实践经验，以实践中遇到的问题为导向，将问题本质与新时代司法鉴定工作新要求相结合，形成一份具有上海特色的高质量法律草案文本。《条例》通过后，将进一步推动上海司法鉴定行业健康有序发展，并对其他地方立法提供可复制可推广的经验。（余东明 张海燕）