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北京市人大常委会法制办主任李小娟:
把握立法重点推动京津冀协同发展
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法制日报——法制网发布时间:2018-02-13 14:09:19

 

□ 法制网记者  蒲晓磊

在当前依法治国的背景下,为了确保在法治的轨道上推动京津冀协同发展,需要认真研究落实这一重大国家战略涉及的立法问题。

2015年,为了主动担负起在落实京津冀协同发展国家战略中应当承担的责任,发挥立法的引领和推动作用,实现立法决策与改革决策相衔接,北京市人大常委会启动了相关立法研究。

“对于推动京津冀协同发展都涉及哪些法律问题,如何把握好今后一个时期地方立法、修法的重点,我们委托中国城市规划设计研究院规划研究中心专家组开展了《推动京津冀协同发展立法问题研究》,并形成了研究报告。”北京市人大常委会法制办主任李小娟近日在接受《法制日报》记者采访时说。

李小娟介绍,课题研究的基本思路是以京津冀协同发展国家战略纲要为指导,借鉴国际大都市解决城市病问题案例,针对当前以及今后一个时期需要解决的实际问题,提出了需要不同层面立法的事项。“其中,有需要本市地方立法的事项,有需要京津冀立法协同的事项,也有需要国家作出授权或在国家层面立法的事项。”

交通一体化是协同发展先行领域

李小娟介绍,对于属于北京市地方立法权限的项目,考虑纳入近期的立法计划和下一个五年立法规划,逐步推进立法工作。

立法项目涉及到诸多方面,包括人口与功能疏解、交通与城乡规划、生态环境、历史文化保护、基础设施与城市安全、城市管理、城市更新与治理等。

关于人口与功能疏解方面,北京存在人口数量过度膨胀,人口密度过大,相对低端的产业和功能消耗过多中心城区空间资源,新城综合实力和城市品质有待整体提高等突出问题。因此需要疏解北京非首都功能,合理控制人口规模。

据了解,在疏解城市功能方面,国外已有先进经验。例如,日本采用住民票制度管理迁移人口,韩国通过制定工业分散法和过密负担费制度疏散人口,伦敦通过征收拥堵税费、提供转移补贴等价格性手段,提高中心城区生产运营和生活成本,推动鼓励企业和人员外迁。

“研究报告提出,可以借鉴这些国外的经验和做法,制定《北京市促进产业升级调整条例》《北京市房屋租赁管理条例》《北京市居住证管理条例》《北京市公共服务及资源性产品价格管理条例》《北京市新城建设条例》和《北京市科技创新促进条例》。”李小娟说。

关于交通与城乡规划方面,北京市交通拥堵、城市摊大饼式发展等问题凸显。因此,推动实现交通一体化是京津冀协同发展的骨骼系统和先行领域。北京必须要按照新的理念,搞好北京城市规划。优化城乡空间布局,统筹考虑人口资源环境承载能力,控制城乡建设用地规模和开发强度,划定城市增长边界和生态红线,遏制城市摊大饼式发展。

研究报告提出,可以借鉴伦敦采取划定特定区域收取拥堵费、设置低排放区、实施清洁空气战略,纽约颁布《2014年交通网络服务创新法案》解决网约车问题,有些国家用绿带、城市服务边界和城市增长边界来界定城市开发边界,并有相应的法律法规进行保障等经验。

“通过借鉴国外先进经验,制定《北京市缓解交通拥堵条例》《北京市道路管理条例》《北京市机动车停车条例》《北京市公共交通条例》《北京市城市开发边界管理条例》和《北京市生态红线管理条例》,修订《北京市出租车行业管理条例》和《北京市城乡规划条例》。”李小娟说。

建议制定京津冀协同发展促进法

李小娟认为,涉及天津市和河北省的跨区域事项,要加强三地工作沟通和立法协同,探索有效的工作机制和方法推进。涉及国家层面立法或者需要国家授权立法的问题,要积极研究,进一步厘清需要立法解决的问题,再适时向全国人大提出。

李小娟指出,目前,主要是在区域协同治理方面,京津冀存在三地公共服务资源配置不合理、战略定位缺乏统筹、城镇体系结构失衡、“一亩三分地”思维严重等问题。

研究报告提出,对于这些问题的解决,可以借鉴伦敦成立大伦敦市议会,实施双层管理模式,巴黎设立地区规划整顿委员会扩大行政区划、新建卫星城、加强区域规划编制的做法,制定《京津冀环境污染防治条例》《京津冀促进区域基础设施互联互通条例》等法规,同时修订《中关村国家自主创新示范区条例》和《北京市经济技术开发区条例》。

李小娟介绍,制定和修订相关法规,可以有力推动京津冀协同发展中期目标的实现。“到2020年,公共服务共建共享取得积极成效,协同发展机制有效运转,区域内发展差距趋于缩小,初步形成京津冀协同发展、互利共赢新局面。”

在京津冀协同立法的过程中,属于中央事权的,适时向国家立法机构请求授权。

研究报告提出,可以借鉴全国人大在自贸区方面的授权做法,提请全国人大常委会授权国务院在京津冀暂时调整有关法律规定的行政审批,主要包括:财税方面,调整税收政策,促进疏解北京非首都功能;治安管理方面,调整相关治安管理政策,促进首都的城市安全和管理工作;土地管理方面,调整土地相关法律法规,促进首都土地的合理利用;住房和城乡规划方面,授权调整住房和城乡规划的相关法规和政策,促进京津冀三地协同发展;人口管理方面,调整有关户籍、社保方面的政策,加强首都人口规模调控。

此外,由于首都特殊的政治地位,中央在首都城市治理上扮演非常重要的角色,需要构建国家和地方共同参与的治理模式。

研究报告提出,可以借鉴美国制定《哥伦比亚特区自治法》、日本制定《首都圈整备法》、法国制定《巴黎大区整治计划》的做法,建议由全国人大考虑在适当时机制定首都法、京津冀协同发展促进法和区域协调发展促进法。

分清轻重缓急稳步推进

李小娟介绍,北京市人大常委会对于推动保障京津冀协同发展立法工作的考虑是,要牢牢把握在改革进程中推进地方立法的原则,认真梳理各项改革措施和目标任务,抓住重点,分清轻重缓急,稳步推进。

“对于急需通过立法解决的建立生态红线、环境保护与治理、治理‘大城市病’等问题,要尽快启动立法准备工作,争取法规尽快出台;对于暂不具备立法条件的事项,可以采取‘先政策、后立法’的方法,再将成熟的政策通过法定程序上升为法规。”李小娟说。

在协同立法的过程中,要从落实京津冀协同发展国家战略的重点工作入手,研究实际需要解决的问题与立法推动的连接点。京津冀三地功能定位和具体任务不同,立法的具体内容也应有不同。保障京津冀协同发展的立法,并不是仅以某几项立法来体现、贯彻“协同发展”要求,而是所有的立法都要围绕促进落实京津冀协同发展国家战略。

李小娟提到,在实际工作层面,一个很重要问题的是,要解决谁来起草、如何审议,避免工作落不了地。立法从来应当是针对实际存在的问题,通过明确权利义务关系,推动问题的解决。“比如淮河、长江委员会,它在推动立法的时候,针对的问题就是要解决这个委员会和沿江、沿河政府职责怎么划分,解决这个委员会具体有什么权力、责任,解决它指挥不动地方的问题,实际上是由这个问题导出的立法需求。”

李小娟认为,当前,在推进京津冀协同发展过程中,有些问题暴露不充分,一时提不出具体立法需求,立法时机还不成熟,实际工作部门往往通过采取三地协同工作的框架或政策调整,来逐渐摸索规律。例如环境保护方面,三地政府部门商定形成框架协议,明确数据标准,执法统一,推动具体问题的解决。

“对此,人大要密切关注实践发展,及时总结经验,将成熟的做法和经验上升为法规。”李小娟建议。

莫亚奇
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