食品安全事件频发凸显监管体制缺陷

    从规范执行层面看,食品安全监管体制运行中存在明显的政出多门、职能交叉重叠等问题,同时又缺乏一个权威主体负责所有的食品安全执法

法治观察

 法制网特约评论员 王锡锌

  民以食为天,但中国人的食品忧患却似乎总是挥之不去。过去我们担忧的是食品短缺;今天我们担忧的是食品安全。频频见诸媒体的、有关食品安全事件的报道,已经一再提醒我们:食品安全问题已成为一个严重的公共政策问题和社会问题。最近卷土重来的“苏丹红”事件,以及民众对这些事件的心理反应和行动,足以表明公众对食品安全已经濒临恐慌的地步;有人甚至开始用“食品恐怖主义”来形容不安全食品的危害。
  当前我国面临的食品安全问题,主要表现为四个方面:第一,食品污染。表现为农产品化肥、农药过量残留,畜产品激素、抗生素滥用;第二是食品添加剂滥用。表现为食品加工过程中大量使用添加剂,甚至使用国家明确禁止的化学添加剂,致使许多食品成为“毒药”;第三是食品假冒伪劣,例如用工业酒精勾兑、假冒白酒等;第四是食品过期。过期食品中的成分发生各种生化反应产生有毒物质,如过期鲜奶等食品。目前在我国频频发生的食品安全事件,基本上是因为出现上述一种或多种情形而导致的。
  食品安全问题直接关系到公众身体健康和生命安全,在一定程度上,甚至会影响到社会稳定。因此,加强食品安全监管,保障食品安全,是任何一个政府最基本的功能和职责。在这个意义上,我们也完全可以说,就食品安全而言,有效监管就是最好的服务。事实上,现代各主要国家都从保障公众生命健康权的高度,对食品安全建立起了一套“从农田到餐桌”的生产经营全过程的监管流程,形成了一整套运行有效的食品安全监管体制。
  在我国,由于我们过去在食品领域面临的主要问题一直是短缺,食品安全问题并未受到足够的重视。虽然从上个世纪九十年代中期以来,国家围绕食品卫生法制定了一系列有关食品安全的政策法律规范,但不论是这些规范本身还是规范的执行,都存在着一系列问题;那些不断现诸于媒体的有关食品安全事件的“负面报道”,其实一直都在向我们提示食品安全监管体制及其运行中所存在的问题;更何况,我们完全可以想象,见诸报端的食品安全事件,不过是食品安全问题的冰山一角。透过这些此起彼伏的食品安全事件,我们不得不反思食品安全监管体制所存在的问题甚至失败。也许,是需要用责任感和勇气去承认和面对一个痛苦事实的时候了。
  我国目前的食品安全监管体制,存在着静态的规范层面和动态的执行层面的双重问题。从规范层面看,尽管涉及食品监管的法律法规有几十部之多,但这些法律法规的系统性和协调性很差。很多法规和政策都是不同部门追逐利益的产物,因此数量众多的法律规范并没有构成一个“从农田到餐桌”的规则系统;相反,由于立法的部门化,造成监管权力分割、监管标准混乱、甚至某些环节上的监管缺位。从规范执行层面看,食品安全监管体制运行中存在明显的政出多门、职能交叉重叠等问题,同时又缺乏一个权威主体负责所有的食品安全执法。目前,包括工商、卫生、海关、公安、质量监督、环保、食品药品监督管理部门等9个部门都对食品安全负有监管职责,但不同部门仅负责食品生产链条的不同环节。这种部门众多、分段执法的监管权分配和行使体制,不仅增加了食品监管执法成本,而且容易导致明显的执法漏洞,大大削弱了食品监管的有效性。中央和地方多层级的执法权配置结构,进一步使食品监管有效性受到侵蚀。一些地方政府基于狭隘的地方利益考虑,甚至对食品违法行为“睁一只眼,闭一只眼”。而在执法手段上,现有执法体制过分依赖非常规化的“运动式执法”,缺乏日常化的、可持续的执法技术,造成食品安全执法过程中出现“食品安全事件泛滥———打击———问题缓解———再度泛滥———再打击”的轮回。
  食品监管规范体系和执法体系所存在的上述问题,是现实中频频发生的食品安全事件的根本症结所在;这些“病根”和不时发作的各种各样的“症状”,凸现了我国食品安全监管体制的缺陷。既然如此,面对各种食品安全事件,我们就不能仅仅满足于个案的治理,而需要认真反思监管体制的问题,探寻体制合理化的出路。事实上,政策失败本身并不可怕,可怕的是拒绝承认失败和讳疾忌医。一个学习型政府,完全可以从政策失败的个案中,不断提升政策学习的能力和公共治理的质量。
  作者为北京大学公众参与研究与支持中心主任

(责任编辑:王芳)

 
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