政府在决策和管理过程中,如何通过引入有效的公众参与机制,以协调各种利益,不仅是政府治理能力的一个重要要素,而且也是促进社会和谐的重要途径

让公众成为参与政府立法的主体

法治观察
·公众参与立法

法制网特约评论员 王锡锌

  前不久,广州市正式公布了《广州市规章制定公众参与办法》。这一《办法》的核心内容在于:在政府制定规章过程中,鼓励全方位的、全过程的公众参与和信息公开,并且设置了一系列保障公众参与有效性的程序机制,以促进“富有意义”的公众参与。
  为了应对广泛的社会管理事务和各种具有专业性的行政管理事项,现代社会中的政府都具有极为广泛的行政立法权;政府及其部门所制定的规章实际上成为政府行使权力的重要依据。规章不仅在数量上远远多于立法机关所制定的法律,而且对公民权利和利益具有更直接的影响。因此,完全可以说,政府的“依法行政”在实际生活中可能主要是“依照规章的行政”。政府规章的民主性、科学性即公平合理性,直接关系到依法行政和公共治理的质量。
  正因为如此,行政立法和公共政策的制定,本身就是政府公共治理的重要内容。每一部政府规章和规范性文件,都可能涉及到方方面面的利益。如何协调这些多元的、竞争性的、有时甚至是冲突的利益,不仅需要政府的能力和智慧,更需要政府以开放的、包容的心态去倾听各种声音,鼓励真诚开放的对话和交流,将公众纳入公共治理的过程中来。在这个过程中,各种利益主体有序的、有效的参与,不仅是立法和决策民主化的内在要求,也有利于政府了解民意、汇集民智、凝聚民心,从而提升立法质量,增进政府和民众之间的理解和互信,促进规章和政策的执行效果。政府在决策和管理过程中,如何通过引入有效的公众参与机制,以协调各种利益、增进公共福祉,不仅是政府治理能力的一个重要要素,而且也是促进社会和谐的重要途径。
  事实上,在我国公共行政领域,鼓励和推进有序的、有效的公众参与,近几年来一直是公共行政改革过程中的一个基本政策。党和政府的一系列重要文件中,都反复强调要鼓励和推进公众参与;而在《立法法》和有关行政立法程序的法规中,也明确规定要通过多种方式落实立法和公共决策过程中的公众参与。但是在实际的立法和决策过程中,公众参与仍然具有很大随意性,公众参与的有效性受到质疑,政府对公众意见缺乏及时的、负责任的反馈和回应,一些公众参与方式已面临“公共信任危机”。在这方面,一个值得注意的现象是听证会的“制度变形”。听证会本来是公共参与的一个重要方式,但近几年来物价听证会的实践,表现出虚假繁荣的态势,在一些个案中甚至变异为“昂贵的表演”,其有效性受到社会的质疑,正面临公共信任危机。
  公众参与的核心问题,乃是参与的有效性问题;而公众参与是否具有“有效性”,不应当仅仅由政府来做出判断,更需要通过作为参与者的公众和社会成员的感受来确认。如果公众不相信某种公众参与是有效的、有意义的,那么这样的公众参与形式就很可能沦落为政府自导自演的“做秀”。因此,公众参与制度创新的要害,不在于形式上的“花样翻新”,而应当关注参与的有效性。当然,参与的有效性,并不意味着政府对公众意见一定要“照单全收”,而是要求公众参与的程序制度必须体现开放、真诚和回应等基本的精神。从具体的制度安排来说,有效的公众参与制度至少应当要求:充分的政府信息公开、公平的参与程序、参与过程的透明、政府对各种利益诉求理性化的、负责任的回应等机制。
  对于将公众参与从一个公共治理的理念转变为生活化的公众实践,提升公众参与的有效性,具有不可低估的意义。同时,也应当意识到,这一规定的颁布只是一个开始;如何在实践中真正落实公众参与权,发挥公众参与的作用,通过“社会化的参与”逐步推进“参与化社会”的发育和生成,将是我们所处的社会转型过程中一个重要而持久的公共话题。
  作者系北京大学公众参与研究与支持中心主任

(责任编辑:秦静)

 
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