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预防和减少行政案件进入执行程序的路径探析
发布时间:2021-10-28 14:43 星期四
来源:人民法院报

在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中,法治政府建设是重点任务和主体工程,要重点推进,率先突破。2021年8月,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》指出,法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。因此,要加快推进新时代法治政府建设。司法实践中,人民法院受理的行政类执行案件数量并不多,然而行政机关一旦由被告变为被执行人,很可能会影响行政权威,有损政府机关的良好形象。究其原因,确有法治意识待提高、行政效率需提升、综合协调应强化等方面的因素。本文尝试归纳行政机关未能有效履行生效判决的常见情形,进行原因分析,提出预防的对策建议,以期有效预防和减少该类案件的发生。

随着社会经济的发展,人民群众对依法行政的要求也越来越高,行政诉讼案件数量不断增加,行政类案件执行工作也面临着新情况。行政机关一旦败诉,判决的履行需要经过法定程序,有的较为繁琐,不履行、超期履行以及不充分履行等情况时有发生,导致案件进入执行程序,行政机关成为被执行人。据此,需要结合理论研究和审判实践,就如何有效预防此类问题发生进行原因分析,找出症结所在,提出解决问题的意见建议,以进一步促进行政机关主动履行义务,发挥遵法、守法、崇法的示范作用,从而提升依法行政能力水平。

一、行政案件进入执行程序的相关规定

行政诉讼法第九十六条规定,行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,第一审人民法院可以采取下列措施:(一)对应当归还的罚款或者应当给付的款额,通知银行从该行政机关的账户内划拨;(二)在规定期限内不履行的,从期满之日起,对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款;(三)将行政机关拒绝履行的情况予以公告;(四)向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院;(五)拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

总体而言,近年来,行政机关不断强化依法行政意识,绝大部分行政机关能够主动履行生效判决确定的义务。司法实践中,有的政府机关并未完全履行生效判决,行政相对人选择申请强制执行,产生行政类执行案件。按照案件类型划分,进入执行程序的行政案件中,政府信息公开、行政赔偿、房屋拆迁安置、行政处罚等案件相对较多。行政机关不能在法定期限内主动履行义务,会影响行政审判职能的发挥,制约行政纠纷的实质化解,也影响司法公信力的提升,减损群众对政府依法行政的评价,应当引起法院和行政机关的重视。

二、行政机关未能有效履行生效判决的常见情形探析

1.主观上重视不够,不履行生效判决,导致行政相对人申请执行。行政机关不履行生效判决主要表现为到期未充分履行,体现了有些行政机关主观上对法院生效判决重视程度不够,判决生效后未及时开展评估、审批等履行准备工作。有的行政行为作出的年代已久远,行政机关多次换届,人事机构几经变动,增加了履行难度。期限截至,面对行政机关履行不充分的情况,一些行政相对人便诉诸执行程序。

2.因内部审批程序或部门协调不够,导致超期未履行。大多数情况下,行政机关并没有怠于履行的故意,而往往是因为程序复杂或案外因素出现,导致履行超期。行政赔偿、房屋拆迁安置、行政处罚等类型的案件中,往往涉及很多行政机关内部审批事项,审批流程未能在法定期限内完成,可能导致案件转入执行程序。个别行政机关内部流程复杂、手续繁多而导致效率低下。比如,判决应限期支付的款项囿于财政审批程序未及时拨付,判决行政机关需拆除的建筑设施又产生因年代久远难以短期解决的民事权属争议等。

3.履行工作有瑕疵,导致无法证明已履行。此类情形主要体现在政府信息公开案件中,有的行政机关认为实际已按照生效法律文书对申请人作出了答复,但未注重收集、保存送达相关的证据材料,致使无法证明相关义务已经履行完毕。有的行政机关地处偏远山区,在向申请人邮寄答复书后未收到邮寄回执也未及时找寻,导致难以证明已送达。有的行政相对人因对答复内容不满,拒绝在送达回执上签名,而行政机关未做好录音录像准备,致使证明送达的证据、手续不齐全。

4.应诉时与法院的沟通协调不充分,导致客观上无法按期履行。有的案件行政机关需在作出赔偿决定前进行评估,如果在判决前向法院陈述预估需要的评估期限,法院可以适当延长履行期限。但实践中,有的行政机关与法院之间沟通不够,导致判决的履行期限内评估工作都无法实施完毕,更妄谈履行完毕。有的需多部门协调的案件中,行政机关部门之间缺乏统筹协调的主动性和牵头机关,也会导致履行超期。

三、预防和减少行政案件进入执行程序的路径探析

行政机关依法行政是社会发展的可靠保证,依法行政的环境氛围无疑有助于形成公平的竞争、稳定的预期和可靠的信用,有助于营造良好的营商环境。因此,行政机关要进一步提高领导干部运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题的意识和能力,让积极履职、依法办事蔚然成风,重视和推动生效判决的主动履行,预防和减少行政案件进入执行程序的情况。

1.健全完善依法行政制度机制。一要完善行政机关依法行政工作机制。随着法治进程的推进和经济社会的发展,行政诉讼案件呈增长态势,行政机关败诉案件数也在增加,如果行政机关消极对待行政纠纷,可能会导致执行案件的上升。行政机关的负责人应高度重视依法行政的重要性,对法院作出的生效判决应积极履行,主动配合法院工作,防止成为被执行人,更要在日常履职过程中注重程序与效率,内部审批既要严格规范,又要严格限时办结,防止久拖不决,不应以任何理由自行延长履行时限。

二要构建主动履行生效判决的程序机制。程序合法是行政行为合法的一个必备条件,要制订关于主动履行行政判决的操作细则,明确程序流程,确定相关部门与人员职责。要强化法制部门对一线工作人员的培训,增强处理涉诉法律实务的能力,切实提高行政人员的业务素质,提升行政效率,加强对行政机关履行执行主体的监督和管理,从制度上保障依法履职。在履行生效判决的过程中,要强化证据意识,主动收集相关证据,预防和避免因履行程序瑕疵导致案件进入法院执行程序。

三要健全行政机关与法院的沟通协调机制。在诉讼中,行政机关既要严守法律底线和规则意识,对滥诉行为决不妥协,也要适时自觉启动自我纠错程序,对确有瑕疵和错误的行政行为,及时主动予以解决问题,消除行政相对人的对立情绪。在诉讼后,法院可根据案件中反映出的各种行政执法问题,有针对性地提出司法建议,行政机关应当及时研究办理,并及时向法院反馈。行政机关在法定期限内履行完毕生效判决的,也应及时向法院反馈。要建立违法行政执行责任追究考核制度,加强对行政人员的监督和管理。

2.将判决履行障碍消除在前置阶段。一是行政判决应具有充分的可执行性。对于判决结案的,法院应审查行政相对人的诉讼请求是否可执行,并将不具有执行内容的后果向行政相对人阐明清楚,避免机械地按照“不告不理”原则进行审理。提前征询行政机关关于履行期限的意见,并听取行政机关在接下来的履行阶段可能遇到障碍,并依此对判决表述进行适当调整,使得判项更加具体明确,进而提升判决的可执行性。

二是充分了解行政相对人的基本诉求。对于调解结案的,法院应充分了解行政相对人的诉求,若双方当事人达成一致意见,应主动审查调解协议中履行期限、地点、方式、标的是否明确表述,防止另起纠纷,尽最大努力降低进入执行程序调解案件数量。

三是发挥司法建议等工作方式的履行督促作用。根据行政诉讼法的规定,行政机关拒绝履行判决、裁定时,人民法院可以向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院。实践中,法院可在必要时做到“一案一建议”,根据个案情况,将司法建议同时抄送纪委监委等部门,为当事人维权、妥善化解行政争议提供更大的可能和更多的路径。

3.强化行政纠纷实质化解意识。在化解矛盾纠纷、促进社会和谐、推动依法行政方面,法院和行政机关的目标是一致的,法院和行政机关要共同努力,预防和减少行政案件进入执行程序。

一是人民法院妥善处理行政诉讼。“案结事不了”的情况,不仅会加重当事人的诉累,也会耗费司法资源。对于矛盾较为激烈且长时间未能化解的行政案件,法院不应机械地判决履行,而应着眼于纠纷的实质性化解,深入了解行政相对人诉讼的真正目的,依法延伸审判职能,尽力解决当事人的实际困难,力争做到案结事了,实质性化解矛盾纠纷。

二是行政机关遵循行政法基本原则。合法行政原则、合理行政原则、程序正当原则、高效便民原则、诚实守信原则和权责统一原则等是行政法上的基本原则。如果行政机关在作出具体行政行为的过程中不遵守这些原则,就容易引发行政纠纷。实践中很多案件反映出行政行为存在执法瑕疵、缺乏比例原则、欠缺信赖保护等问题,行政机关要从是否遵守这些基本原则的角度查找原因,并有针对性地予以解决,避免类似情况反复出现。(陈鹏 成肯)

(作者单位:华东政法大学江苏省南通经济技术开发区人民法院)

责任编辑:张美欣