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金莲子:破解民事执行案件监督难点的调查报告

发布时间:2014-06-17 09:21:29我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  新《民诉法》规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”、“因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。这为缓解民事执行案件监督难的问题起到了有力的促进作用。去年以来,我们结合贯彻新《民诉法》,就开展民事执行案件法律监督仍然存在的一些难点问题进行了调研,希望能对进一步加强基层民事执行监督工作有所裨益。

  一、当前民事执行法律监督存在的问题

  (一)监督案件比例明显偏低

  2013年,大庆市两级法院共办理民事执行案件5864件,两级检察机关共监督38件,只占案件总数的0.648% 。其中,高新区法院办理民事执行案件607件,高新区检察院办理监督案件1件,仅占案件总数的0.16%。可以预见,随着经济的发展和人民群众法律意识的不断增强,民事执行案件在很长一段时间内仍将呈上升趋势,但检察机关对民事执行案件的监督力度还远远不够,无法满足人民群众对公平正义的期望。

  (二)缺乏可操作性的法律规范

  新《民诉法》对民事执行监督的范围、程序、形式、效力等还没有比较具体的规范。2013年11月施行的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》,对基层民事诉讼监督有了一定的指导,但对民事执行监督的规定非常少,仅有3个法律条文,如此单薄的规定很难有效的指导民事执行监督工作的开展。目前,一些基层检察院采取“检察建议、促成执行和解、纠正违法通知书、暂缓执行建议、说明理由通知书”等方式进行监督,形式五花八门,监督的效率却不够明显。

  (三)部分法官对民事执行监督不够配合

  法律虽然规定检察机关可以采用检察建议的方式进行同级监督,但由于对检察建议的效力没有明确规定,一些法院往往对检察建议不接受、不采纳,影响了监督的效果。此外,法院的审判、执行工作具有较强的主动性,而民事执行监督具有一定的被动性,一般通过当事人申诉、执法检查等渠道获得相关信息,导致很多执行中的违法行为不能被及时掌握。


  二、加强民事执行监督应采取的对策

  人民检察院在国家司法体制中的独立地位和在诉讼活动中的特殊职能,决定了检察机关对民事执行监督的针对性和有效性。针对当前民事执行法律监督中存在的问题,笔者建议应采取策如下:

  (一)建立和完善针对民事执行监督的执法规范

  一是进一步出台相关法律、司法解释。明确和细化人民检察院开展民事执行监督的范围、途径和措施,使得民事执行监督更加具有法理性、操作性。同时,应在检察机关内部确立执行监督中调查核实权的操作流程,明确检察院民事执行监督调查权的行使原则、行使范围和行使程序,为开展民事执行监督提供有力的支撑。

  二是进一步完善民事执行监督的决策机制。建立符合实际工作需求的高效率决策程序,提高监督效率。目前,检察机关发检察建议一般由检察委员会决定,这在客观上增加了民事执行监督的时间,也增大了当事人民事权益受损的风险。可以考虑出台检察委员会快速通过检察建议的决策程序,提高监督效率。比如:在民行部门作出案件终结报告的当日,检察委员会应对案件是否进行监督作出决定。

  三是加强与法院在单位层面的反馈沟通。检察机关可结合本地区实际情况,通过与法院签署会签文件等形式,在法律适用、监督方式、监督范围等方面达成共识,以破除开展民事执行监督中的人为障碍因素,保证监督的顺利开展。也可积极建立检、法两院民事执行工作联席会议制度,逐步形成执行监督案件的信息反馈机制,提高监督力度,保证监督质量。

  (二)进一步明确民事执行监督的范围

  一是明确监督的重点。结合实践中的经验,以新《民事诉讼法》第235条为指导,明确检察机关可以对“法院收到执行案款后,超过规定期限未将案款支付给申请执行人的;当事人、利害关系人提出书面异议或者复议申请,法院无正当理由未在法定期限内作出裁定的;法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施,且无正当理由的;被执行人提供了申请执行人认可的、足以保障执行的款物,法院仍然执行被执行人的其他财产,严重损害当事人合法权益的;法院的执行行为严重损害社会公共利益的”等情况进行重点监督,切实提高监督工作的针对性、有效性。

  二是明确对执行人员违法问题的监督。检察院在办理民事执行监督案件中发现执行人员违法线索,或当事人等向检察机关控告、检举,应依据“两高”《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》依法展开调查,对发现执行人员涉嫌犯罪的,应当依法移送有侦查权的部门,扩大监督声势,震慑司法腐败。


  三是检察机关不应参与当事人之间的和解。检察权不应直接监督、干预私权利。检察权监督的是公权力,是审判权、执行权,基层检察机关在开展民事执行监督中,不能要求当事人和解,也不可主持和解,对于当事人表达和解意愿的行为,检察机关应主要审查当事人的和解协议是否损害国家利益和社会公共利益。

  四是明确执行中调查权的行使范围。应采取以当事人的申请为主,以检察机关依职权启动为辅的原则。只有在审查一些关系到国家利益、社会公共利益的重大复杂执行案件,或执行人员可能存在违法情形的案件时,检察机关才可以启动调查自行收集证据。对没有必要采取调查的执行案件,应采取其它方式进行监督;对确有必要需要开展调查核实的,办案人员应逐级报请批准。办案人员在启动调查核实程序后,要以查明案件事实以及执行人员是否违法为中心,根据案件情况采取灵活多样的调查方法。对案件可能涉及追究相关当事人刑事责任的,要逐级上报。

  (三) 加强和改进民事执行监督的方式

  一是把检察建议确立为民事执行监督的主要方式。综合考量民事诉讼监督的有关规范,检察机关监督民事执行应当主要运用检察建议的方式。根据监督对象的不同,检察建议分为对法院的检察建议和对其他公权力主体的检察建议,对于国家机关等主体为被执行人的案件,法院因不当干预难以执行的,检察机关可以向相关机关提出检察建议。

  二是把抗诉限定于具有结案意义、可再审的执行裁定。对于执行程序中的裁定,检察机关能否抗诉,关键点在于对执行程序中的裁定错误,是否能够通过再审予以纠正。执行程序中的民事裁定有无必要通过再审纠正,应当看这种裁定在执行依据的法律文书的基础上,是否为当事人创设、变更、消灭了民事权利义务关系。关系当事人和案外人实体权利的民事执行裁定出现错误的,法院应当通过再审进行纠正。

  三是“要求执行人员说明理由”不应成为执行监督的方式。一些基层检察院在开展民事执行监督的过程中,将“要求执行人员说明理由”作为一种监督方式。笔者认为,没有相关法律规范对该监督方式给予明确,只能将其定位于检察建议前了解案情的一项措施。执行人员的理由不能成立的,检察机关应当督促其履行职责,拒不履行职责情节严重的,检察机关应当采取依法调查、检察建议等监督方式。

  四是“建议暂缓执行”不宜作为民事执行监督的方式。实践中,有的基层检察院在民事执行监督过程中,会采取“建议法院暂缓执行”的监督方式,其出发点是为了防止执行行为给公共利益或公民个人权益造成不可估量的损失。笔者认为,2011年“两高”《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》没有规定检察机关可以建议暂缓执行,相关法律规范对此也没有明确。因此,一旦检察机关在监督的过程中出现误判,被执行人可能借此逃避义务。

  作者系:黑龙江大庆高新区检察院副检察长 金莲子

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