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卫晓霞:民间金融监管法律问题研究

发布时间:2014-06-17 09:21:34我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  内容提要:在经济全球化、区域经济一体化的今天,随着人民币国际化、利率市场化进程的加快,金融体制改革也势在必行,而民间金融作为我国现存金融形式中的重要组成部分,也正处于是否应当予以正名以及今后该如何发展等困境。本文拟通过对民间金融监管概念形式、现状及存在主要问题等进行探讨,并提出了自己的一些对策建议,试图将民间金融在发展、运行中的风险性及负面影响控制在正常范围之内,同时又不影响它为经济社会发展发挥积极作用,并促使其走向健康、和谐发展之路。

  关键词:金融改革 民间金融 监管 完善

  前言

  民间金融的存在历史悠久,盛极一时,以民间借贷为主要形式的民间金融自秦朝开始就日渐昌盛,并且在长达2000多年的封建社会时期,民间金融业始终秩序井然,从未发生过重大金融风险行为。自1949年建国以来,国家考虑到金融安全问题,长期以来不承认民间金融的合法地位,禁止其发展。然而,这并没有阻挡住民间金融的发展势头,反而迫使其以极为隐蔽的方式发展并形成了一定“气候”。如果不能对其进行有效监管,规范引导其向正确的方向发展,民间金融因其具有风险性或将会对我国金融秩序造成一定程度的冲击,进而影响宏观调控政策及经济社会发展。为此,笔者认为承认民间金融的合法地位,对其进行有效监管、规范引导势在必行。

  一、民间金融监管概述

  (一)、民间金融概念及形式

  1、民间金融的概念

  纵观国内,目前学术界尚未形成对“民间金融”的统一认识和准确定义,专家学者从不同的视角去研究问题则会有不同的称呼,如:有学者称呼为“非正规金融”、“体制外金融”,还有学者称呼为“灰色金融”、“黑色金融”等等。反观国外,大多数专家学者将民间金融称呼为“非正规金融”,并且对其内涵与外延的界定也基本一致。世界银行(英文名称“WBG”)把非正规金融定义为没有受到中央银行监管当局所控制的金融活动。德国Heiko Schrader把正规金融定义为在国家信用体系和相关金融法规控制之下的金融市场,对正式金融机构而言,国家或政府通常会建立中央银行来进行来调控,而那些在此控制之外的金融市场则被定义为非正规金融[1]。笔者认为,我国专家学者将这类金融形式冠之为“民间金融”,这个称呼已经能够诠释普遍意义上的“民间金融”。虽然对民间金融的定义,从不同的研究视角会有不同的定义,比如,可以从金融机构的功能特征、是否纳入金融监管体系、是否符合公司法和银行法的规定、产权与所有权的归属等多种角度去定义。现笔者通过查阅前人诸多研究成果,对民间金融予以定义为:与我国监管机构控制的正规金融相对应,获取金融服务主要凭借个体信用,通常存在于无法或不方便从正规金融途径获得金融服务的主体,并且目前没有按照法定程序进行登记备案,也没有取得经营某项金融业务的特许,不被相关法律所保护的一种自发性金融行为。


  2、主要的民间金融形式

  (1)、民间借贷

  民间借贷通常是指自然人之间、自然人与企业之间以及企业之间的基于双方的互信关系而发生的资金借贷行为。具有分布范围广、利率差别大、借贷金额较小、总体规模较大、程序方式简单灵活等特点。这种借贷关系一般可以分为两类,一种是无息借贷或有象征性利息借贷,主要发生在借款方与资金拥有者是亲戚朋友关系的个体身上;另一种是有息借贷,资金拥有者就是以赚取利息为目的的出借资金活动,而且这种借贷的利息相对较高,一般高于银行的同期利率。总之,民间借贷是民间金融的重要表现形式之一。据有关资料统计,全国工商联公布的2012年《我国中小企业发展调查报告》显示,90%以上的受调查民营中小企业表示,实际上无法从银行获得贷款,全国民营企业和家族企业在过去三年中有62.3%的融资来自民间借贷。[2]可见,民间借贷在民间金融中占据着举足轻重的地位。若企业组织的资金链条断裂、公司老板“跑路”还不上民间借贷的资金,就非常容易引发诉讼纠纷,同时会还传导至银行等正规金融机构造成潜在金融风险。同样,在民营经济较为发达常熟、鄂尔多斯等地,或多或少也存在类似的问题。

  (2)、民间集资

  民间集资通常是指资金拥有者自愿将自己的闲置资金交给某个体或企业使用,来换取高额回报的行为。其用途是把筹集的资金用于弥补企业生产经营活动流转资金的不足,是一种保证企业正常生产经营活动而进行的融资需求。具有涉及人数多、利率高、数额大、期限长等特点。其主要表现形式之一就是以企业为主体的吸收资金活动,它可以向企业内部员工融资,也可以走出企业向社会公众融资,当然企业筹集的资金如前所述必须是用于正常生产经营活动,但在现实生活中,有些企业或个体将筹集到的资金不是用于正常的生产消费领域,而是用于股票、期货等虚拟市场及偏离正常生产经营消费领域,像这种情况,若资金链条一旦断裂,就极有可能引发经济犯罪和社会问题。比如说,发生在浙江,轰动全国的吴英集资诈骗案,就对民间集资行为产生了很大的负面影响。

  (3)、私人钱庄

  私人钱庄,亦称“地下钱庄”,通常是指没有经过法律授权且不受国家金融机构监管的经营吸收存款、发放贷款、结算和外汇交易等业务的金融组织。其本质就是一种类似银行的非法金融机构。这种钱庄的主人通常是具有一定资金实力、信息灵通且具有庞大人脉关系的人,设立钱庄的目的主要是通过发放贷款赚取高额利润,也就是通常所说的“高利贷”。在现实生活中,一旦借款人到期未能偿还钱庄主人的债务,就会面临“利滚利”债务重负,甚至钱庄主人会动用暴力手段追债,这极有可能引发严重的刑事犯罪。

  (4)、资金互助会

  资金互助会有好多种称呼,如合会、邀会、摇会等,是一种比较高级的传统民间融资方式。它具有自愿参与、民主管理、进出自由、自给自足等特征。在现实生活中是这样的运作的:一般由一个或几个发起人出于某些目的邀请若干亲戚朋友或东邻西舍等参加,根据事前讨论制定的规则,将资金交付某个人使用。在这个过程当中,每个会员须定期(通常以孩子上大学、结婚、买房为固定一期)向互助会交纳规定数额的资金,而使用互助会资金的人也须交纳相应利息,互助会在每一期资金吸纳完毕时,使用本期资金的人能够得到包括上一期支付的利息在内的本期所有会员交纳的资金,同时本期使用人也要支付给互助会相应利息,依此循环往复,这种互助会运营风险也较大,资金链条一旦断裂,也有“倒会”情况发生。


  (5)、小额信贷公司

  2005年10月,央行在山西、四川等地试点设立由民营资本经营的“只贷不存”的商业化小额信贷扶贫模式。按照央行的相关规定,成立的小额贷款公司是依托民间资金,以“服务三农、支持农村经济发展”为重点,为农户提供小额贷款的机构。它有一套独特运作原则:一是采取“只贷不存”的方式,二是资金来源于自有资金、受赠资金、委托人的转贷资金,三是自有资金的参与自然人不得超过五人,四是服务对象是仅限当地农户,不得异地跨区域经营,五是协定最高利率不超过基准利率的四倍,六是贷款单笔最高限额为一万元。经过这几年的运行,实践证明,这种借鉴孟加拉乡村银行模式而建立的小额信贷扶贫模式比较成功,能够帮助解决我国中西部落后地区、边疆地区人口贫困难题。

  (二)、民间金融监管的概念内涵

  金融监管通说是指国家通过特定的机构对金融交易行为主体进行的一定程度的限制或规定。其实真正意义上的金融监管包括两个部分的含义,一个是金融监督,另一个是金融管理。无论是监督还是管理也都包括两个方面,即狭义上监管和广义上监管这两个方面,狭义上的监管就是国家通过设立特定的机构来实行对金融行为的管控,如我国设立的银监会、证监会、保监会就是这个意义上的监管。那广义上的监管又作何理解呢?它包括多种形式,比如说,可以成立社会性的中介机构、第三方机构去负责对金融机构管控,赋予审计师事务所、会计师事务所等管控的职能等,可以在本系统内部设立特定机构或成立自律性的行业组织,对自身的金融行为进行监管等等。对于民间金融监管,学术界目前还没有一个准确的定义。笔者认为,民间金融监管可以参照金融监管的定义去定义,民间金融监管是指国家通过特定的机构对民间金融交易主体的活动进行的一定程度限制或规定。更广泛意义上的民间金融监管除此之外,还包括民间金融业自律性组织的监管、第三方社会性机构监管、民间金融组织自身的内部监管等。

  二、民间金融监管法律制度的现状及存在的主要问题

  (一)、民间金融的法律地位不合法

  目前,在我国现行有效的法律体系中,还没有任何一部法律对民间金融作出正式的界定和规范,这也使得民间金融前途未卜。它现在处于法律体系的监管之外,金融市场一有风吹草动,在大多数情况下就被当做打击的重点,进行整顿甚至取缔,这样尴尬的境地,让民间金融如何去发展?如何去为经济发展贡献力量?翻看以前的所谓规范性法律文件,从来没有一部法律、法规、规章将“民间金融”一词写入其中,更没有将其法律地位作出过解释和说明。我们现在所能看到的只不过是停留在领导人讲话层面的关于民间金融的发展态度,到底民间金融的未来在何方?距离在金融体系中有合法的一席之地还有多远?我们不得而知,但我们要清醒的明白,民间金融已经形成一定规模,这种势头无法阻挡,如果不对其进行规范、引导,势必会对我国经济社会发展带来负面影响。


  (二)、民间金融的法律监管主体缺位

  由于民间金融的法律地位不合法与相关法律法规滞后,直接导致了民间金融的法律监管主体缺位。《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》都没有对民间金融作出具体的规定,这使民间金融缺少法律监管的主体,导致民间金融活动处于无人监督、无人管理的境地。尽管国务院已赋予银监会负责认定、查处和取缔非法集资活动的职能,央行、公安部、工商总局等有关部门及非法集资行为发生地的地方政府要配合银监会做好处理非法集资活动的相关工作,但对民间金融与非法集资的区别及非法集资行为如何认定都没有作出详细规定。由于长期缺乏积极有效的规范和引导,民间金融的发展存在着巨大的潜在风险,最近几年涉及民间金融的犯罪案件日益增多就是例证,故国家要尽快制定相关法律法规,赋予相关机构管控民间金融活动的执法权。

  (三)、民间金融的正式立法缺失、相关立法滞后

  在一国的法律体系中,金融立法在其中占据着重要地位,完备的金融法律法规能够在金融市场面临巨大金融冲击的时候,运用法律定纷止争的功能和市场基础性作用去调节平衡金融市场的发展,而不必过多的去运用行政手段去解决问题。而民间金融在金融市场占据着重要的比例,故完善民间金融立法是当务之急。在我国,还没有制定一部正式的《民间金融法》,相关的《银行业监督管理法》也明显滞后。例如,规定未经央行批准,从事各种金融活动的机构及其相关活动都是非法的,必须予以取缔。很显然,这种规定是不合理的。民间金融交易过程具有简单、便捷、灵活、快捷的特性,是正规金融无法比拟的,若是所有的民间金融组织及交易行为都要经过法定机构的批准,那与民间金融特性是相背离的,这就直接反映了金融立法已明显滞后了。近年来,随着中央对民间金融活动的政策有所松绑,银监会于也陆续制定了《农村资金互助社管理暂行规定》和《贷款公司管理暂行规定》等予以规制发生在农村的民间金融活动。尽管颁布的这些政策与规定位阶较低、适用范围有限,很难从根本上、整体上改变民间金融监管法律滞后性的难题,但也释放了中央高层将发展民间金融的积极信号。

  三、关于完善我国民间金融监管制度的对策建议

  (一)、制定和完善相关法律法规,承认民间金融的合法地位

  任何事物发展到一定阶段就逐渐会有各种各样的问题凸显出来,这时候就需要为其建规立制,以规范、引导它向好的方向发展。就当下的民间金融市场环境来讲,民间金融在一定程度上也在影响着整个金融市场的发展,故立法机关很有必要结合我国民间金融发展实际情况制定一部专门的《民间金融法》,如日本在1915年颁布了《无尽业法》从而使民间金融能够及时地纳入到法律体系之中,并最终被吸纳进现代金融体系之中[3][3]。从实际效果来看,日本的民间金融发展情况还是比较好的。故笔者认为:我国在将来制定的《民间金融法》中,首先,要以法律的形式承认民间金融机构及其和活动的合法地位;其次,要细化民间金融的具体事项,包括其机构性质、权利义务、组织形式、业务范围及责任等;再次,要专章规定民间金融机构的准入、退出、风险监控及交易活动监管制度。与此同时,还要完善相关金融法律法规,如及时修订《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》等配套法律法规,促使民间金融发挥它的积极作用并逐步走向法治化轨道。


  (二)、明确监管的执法机关,强化民间金融行业自律与内部监督

  法律的生命力在于实施,再好的法律制定出来无法付诸于实践也是没有用的,当把立法机关制定出来,还要有专门的执法机关去具体执行。那有关民间金融方面的执法职能到底赋予哪个部门合理呢?笔者认为,中国银监会是恰当的选择,由于银监会是我国正规金融业的监管机构,多年来已经积累了一定的监管经验,而且有自己监管机构、监管规则等,相信它能够承担起对民间金融的监管职责。与此同时,也很有必要加强对民间金融的行业自律与内部监督,把它们作为辅助性监管手段之一,可以在当地政府或银监会的支持与引导下,建立民间金融业的行业协会,制定自己的一套监管细则,也可以在民间金融机构内部设立自己的监管部门,自我监督,自我管理。这样就形成了一套以银监会监管为主、行业自律与内部监督为辅的大监管格局,可以有效地监管民间金融机构的相关活动。

  (三)、坚持“适当监管与放松管制”理念,规范、引导民间金融发展方向

  民间金融现已悄然发展为一定的规模,若一味的强调管制,势必迫使其走向“邪路”,而且我们也可以看到,民间金融在活跃地方经济、服务社会发展方面也有着一定的优势,能够充分调动民间资本的积极性,促进民营企业发展。如果对民间金融发展管制过多就会减损其对经济发展的贡献作用。故笔者认为,发展民间金融业要秉持“适当监管与放松管制”理念,规范其发展,并且在时机成熟的时候,可以考虑引导、鼓励其发展,可以将那些规模大、资金多、影响大的民间金融机构组织吸收到正规金融机构体系中,如入股信用社;也可以借鉴域外发达国家社区银行经验和我国村镇银行的经验,鼓励民间资本自行组建地区性民营中小银行。总之,要积极引导民间金融向理性、健康的方向发展。

  四、结束语

  民间金融发展具有着正规金融无法比拟的优势。长期以来,我国的民间金融发展并没有因其“名分”问题而销声匿迹,反而悄然发展成一定规模,并为经济社会发展做出了一定贡献。所以,当务之急就是承认民间金融的合法地位,制定规范完整的民间金融法律,引导其步入阳光化、法制化轨道,使民间金融从“地下”野蛮成长走向“地上”理性发展,最终为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”贡献它应有的力量!

  参考文献

  [1]姜旭朝、丁昌锋:《民间金融理论分析:范畴、比较与制度变迁》[J],金融研究,2004年第8期第100页。

  [2]魏晓丽:《我国农村民间金融问题研究》[D],北京:首都经贸大学,2006年。

  [3]辜胜阻、刘江日、杨威:《立法赋予民间金融合法地位》[N],载于法制日报,ffice:smarttags" />2012年3月27日第03版。

  作者系:安徽省滁州市南谯区检察院检察长 卫晓霞

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