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关于立案庭的职能及其职能发挥

发布时间:2011-12-09 13:59:32我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  鸡冠区法院孙玉华

  自我国法院实行大立案以来,立案庭在法院整个工作体制及运作系统中的作用日益明显和重要。虽然最高人民法院在不同会议上或通过相应规定对立案庭的职能逐渐予以了界定,但随着我国现代司法理念的逐步确立及司法体制改革的不断深入,法院工作机制对立案庭职能的界定有了新的要求和发展。因此,如何更好地转变和规范立案庭的工作职能,合理的确立立案庭在法院职能体系中的地位,充分发挥其职能效果,并与法院其他部门之间形成一个协调运作的统一运作机制将是每个法院必须全盘规划,并予以慎重考虑的重要问题。为此,本文将以我院立案庭目前的地位及职能作为基础,对法院立案庭职能的合理确立及其发挥作粗浅探讨分析,以期对我院的工作能有所借鉴和促进。

  一、立案庭的发展及其工作职责演变概况

  人民法院立案庭是在立案和审判分开的基础上设立的。过去由于立审不分所产生的审判效率低下,易于滋生司法腐败,严重到影响案件审判公正和效率的弊端引起了广泛重视,一些法院从廉政建设的需要、从公正与效率的需要出发,提出在人民法院的审判工作中要实行立审分离、审执分离、审监分离,防止权力的过分集中,建立有效的监督制约制度。

  立案庭在全国法院逐渐设立之后,最高人民法院对于其工作职能的界定有一个不断发展的过程。1997年4月,最高人民法院制定了《关于人民法院立案工作暂行规定》,将民事、经济纠纷、行政案件的起诉以及刑事自诉案件的起诉,执行申请,申诉和再审申请的审查立案工作作为立案庭的职责范围确立了下来。

  二、立案庭的设立及其职责确定的价值基础

  立案庭的设立及其职能界定是基于法院内部实现立审、审执、审监分立,特别是在立案权与审判权分离的基础上,通过加强对审判程序的动态管理与控制,从而使审判工作各环节相互衔接、相互监督,达到分权制衡、权责统一,以促使审判公开、公正、高效、有序、文明、廉洁地进行的要求。其之所以能适应这些要求的需要,在一定程度上维护和实现司法的公正,笔者认为有以下的理论基础:

  第一、立案权与审判权的分立。在立审不分的情况下,一个案件能否受理,往往要受到多种因素尤其是实体因素的影响,比如案件的事实和证据、案件审理的难易程度、案件当事人的背景等方面,而不完全取决于案件是否符合受理条件。在上述因素的作用下,符合起诉条件的案件不一定都能被受理,有些案件被排除在法院的大门之外,从而排除了司法管辖,当事人的合法权益自然得不到保障,司法的公正也就无从谈起。实行彻底的立审分立,有助于立案标准的统一,能够改变当事人有冤无处伸的状况。只要符合法定的立案条件,从事立案审查的法官就应依法受理,而不应也不需要去考虑审判案件的法官如何判决的问题。这样就解决了“告状难”,防止了“踢皮球”现象,减少了社会上潜在的矛盾,为当事人有效地解决纠纷铺平了司法道路。另一方面,立审分立也是出于保障案件公正审理的需要,防止审判案件的法官在审查起诉时形成主观预断,或产生某种偏见,或不适当地发表自己的意见,以至于对以后的判决产生不良的影响。

  以立审分立为基础和中心,进而实现审监分立、审执分立这三个分立,是减少和遏制诉而不立、立而不审、审而不判、判而不执等司法怪现象的有效措施。

  第二、程序性权利与实体性权利的分立。我们通常说,实体公正是相对的,而程序公正是绝对的,说明程序的重要性并不亚于实体,甚至在某种程度上比实体还要重要。只有保持程序的正当性,使案件的实体审判始终处于程序的有效控制之下,成为程序发展的必然,才能确保司法的公正。要想杜绝审判过程中法官办案的随意性,就需要用程序加以控制,使程序成为约束法官行使审判权行为的准则,而不是法官用来为自己服务的工具。比如说,法律关于延长审限的规定,应当属于案件在特殊情况下不能审结的补救措施,而不是法官在正常情况下怠于行使审判权时所寻求的藉口。因此,将法官原本享有的部分程序性权利从审判权中剥离出来,使审判案件的法官对案件的进程(比如开庭日期的确定等)失去决定权,只能在他人为其设定的程序轨道上被动地前进,而没有停止或后退的权利。这样一来,法官审判权的行使便有了紧迫性,案件的审理情况将随时受到跟踪和监督,案件久拖不决的现象可以最大程度地减少。如果进一步削减办案法官的程序性权利,比如将判决的时间也予以相对地确定,要求一定的当庭宣判率,那么纵使当庭宣判可能造成极个别案件的错判,案件裁判总体上的公正性仍将进一步增强,因为它大大减少了从开庭到宣判期间对于判决结果的人为干扰和影响因素。

  第三、当事人与承办法官的分立。出于公正、公平、中立的需要,当事人与法官不得单方接触的原则是一条最基本的诉讼准则。在过去的审判实践中,当事人与承办法官因案件的送达、调查取证、财产保全等工作所形成的频繁接触曾经成为一种正常现象,这种接触使法官在心理上、感情上对案件的一方当事人产生了倾向和接近,以至于最后作出了不公正的裁判。即或作出的裁判是公正的,另一方当事人也会产生不公正的感觉。为了消除这种状况,确保司法的公正,有必要运用程序设立某种限制对二者加以隔离,以尽量避免或减少案件承办法官与当事人不必要的单方接触,使案件承办法官除了在开庭时与双方当事人同时接触外,没有单方接触某一方当事人的机会。为达到这一目的,案件开庭前的准备工作,如立案审查、送达、保全等一系列环节都需要从承办法官的审判权中分离出来,而将这些权力交给另外一些不审理该案件的法官,使承办法官与双方保持同等的距离,从而在程序上和实体上利于案件的公正裁判。

  三、立案庭职能的具体内容

  根据最高人民法院确立的立案庭职责范围,立案庭的具体职能内容可分为以下几个方面:

  1、立案审查职能。立案审查是立案庭的主要职能之一。审判工作由程序审查和实体审理组成,法官专业化进程要求负责程序审查的法官和负责实体审理的法官分离。在法院内部实行立审分立,由专门机构负责立案和程序审查,其目的就是从诉讼经济和便于管理的原则出发,既方便当事人,又更加科学、合理地配置审判资源,以利于案件的管理。立案庭进行程序审查,负责程序性案件的审理,解决的是原告的起诉是否符合受理条件的问题,实体审理解决的是实体权利义务的分配和承担问题。程序审查过滤了大量不符合受理条件的起诉,是实体审理的必要前提。对于人民法院的审判工作来说,程序审查和实体审理是不可或缺的两个方面。立案庭在立案审查的同时,还要对当事人申请缓、减、免交诉讼费的申请进行审查,作出是否准许的决定。对于起诉后(或上诉后)不按期缴纳诉讼费的案件,作出按自动撤诉处理的裁定。

  2、调查保全职能。为减轻审判业务庭的负担,同时为避免审判法官与案件当事人之间的过密接触,体现司法公正,最高院在设定立案庭的职责时,也将案件审理中的一些辅助性事务统一归为立案庭负责完成,包括财产(证据)的保全,法院应收集证据以及依当事人申请由法院调查的证据的调查,审计、评估、拍卖等中介机构的委托管理等。

  3、审判流程管理职能。审判管理是反映法院审判工作客观规律的知识体系,是指为保障法院审判工作依法有序进行而对审判工作中的各个环节进行计划、组织、协调和监督的综合性工作。其目的在于降低审判成本、提高审判效率和审判质量。其主要内容是:规定审判定额、合理安排合议庭和主审法官、合理安排审判工作时间、科学利用审判资源、促使审判工作各个环节有序衔接和审判质量的有效监控。

  四、我院立案庭职能发挥中存在的问题及改进建议

  2000年3月,我院也为适应大立案改革的趋势开始重组建立了现在意义的立案庭,其工作的开展、职能的确定也基本是按照最高人民法院的要求进行和设定的。五年来,经过逐渐的摸索和探讨,我院立案庭的工作在多个方面走在了全市法院的前列,如立案、排期一体化模式,建立健全了审判流程管理制度,调查保全与审判业务相分离的做法等,同时也积累了一定的经验。但随着改革的进一步深入和司法实践的丰富,我院立案庭职能的发挥过程中也暴露了一些问题,这些问题不仅仅是我院立案庭的问题,它也是整个法院立案庭改革所引发问题的逐渐显现。而这些问题的如何解决将影响到立案庭改革的成果检验,因此下面笔者将结合我院的实际情况对这些问题作一分析,并提出一些改进意见,以对我院立案庭职能的更好发挥起到一定的促进作用。具体来说,这些问题主要体现在:

  1、立案审查标准与案件审理标准的矛盾对立。如前所述,立案审查属于程序性审查,它解决的是当事人的起诉是否符合诉讼法规定的起诉条件以及法院应否受理的问题;而案件的审理解决的是实体权利义务、责任等在当事人之间如何分配的问题,它依据的更多的是实体法的规定。因此立案审查标准与案件审理标准是完全不同的两种标准。但在司法实践中,由于受部门利益的驱动,审判业务庭往往从案件审理的角度对立案庭受理的案件提出立案异议,从而导致审判业务庭与立案庭在立案审查上的分歧,而且这种分歧随着“便捷诉讼,降低立案门槛”的司法要求的推广会更为突出。另一方面,随着社会的发展和经济交往的日渐复杂和多样,当事人之间的纠纷呈现出新的特点,针对这些新的特点,审判业务庭经过实践积累,往往会总结出审理这些新类型案件的思路或方法,这些思路和方法不仅涉及到实体的处理,而且还涉及到一些程序性事项,如诉讼主体的特殊要求,诉讼证据的把握等。但由于立案人员未实际审理案件,他们对这些新类型案件中出现的本应属于立案过程中审查的内容,如诉讼主体的审查、起诉证据的审查等并不了解或属于滞后了解,从而导致立案时疏忽了该审查的内容,影响了案件的立案质量。

  2、辅助性审判工作与审判事务分离所存在的问题。其主要表现在证据调查、财产保全、鉴定、评估、审计等事务从业务庭分离出来后,人为的增加了案件及相关材料在业务庭与立案庭之间的流转程序,它一方面增加了审判法官的工作量,另一方面也让当事人在立案庭与业务庭之间来回周旋,增加了他们的诉讼成本。同时在业务庭与立案庭就这些辅助性审判工作分工不够明确,交接不够顺畅的情况下还容易导致拖延、扯皮的现象发生,再加之业务庭对立案庭缺乏有力的约束机制,因此辅助性审判与审判事务的分离反而易于影响到案件的审理周期和审判效率。因此,在确定这些审判辅助性工作统一归口立案庭负责的前提下,为节省当事人的诉讼成本,提高法院审判效率,首先应对立案庭承担的辅助性审判工作的职责和范围加以明确界定,使得业务庭与立案庭能明确各自在证据调查、审计、评估、鉴定、财产保全等事项上的权责,并合理设定这些事项操作上的程序要求,以提高这些事项在庭室之间的流转和效率;其次对立案庭所承担的辅助性审判工作也要纳入审判流程管理的范畴,对负责调查、保全、鉴定、评估、审计的法官的工作也将予以跟踪、监督,对于延期办理或未按要求办理的法官同样按照案件审理法官的标准进行考核和通报,以加强对立案庭负责辅助性审判工作的法官的激励和监督,提高辅助性审判工作的效率。

  3、审判流程管理中所存在的问题。一是审判流程管理与审判人员负担日益加重之间的矛盾。审判流程管理作为一个管理系统,其目的在于降低审判成本,提高审判效率和审判质量。但从目前情况看,我们主要是通过审判管理系统5.0版电脑软件来进行审判管理,而赖以管理的电脑数据输入均要求案件审判人员完成,且输入项目不仅多而且要求高,因此在审判任务本身很繁重的情况下,审判管理从形式上看无疑更进一步增加了案件审判人员负担,提高了审判成本。二是审判流程管理作为立案庭的职能之一,其对本庭内的审判事务还缺乏有力的管理和约束。作为业务庭,立案庭承担着立案审查的职能,同时它还要承担辅助性审判工作事务,这些事项作为审判流程中的环节之一,均应受到整个流程管理系统的监控和管理,但基于立案庭这一集管理者与被管理者于一身的地位,其对本庭内的立案、调查、保全、鉴定、评估、审计等事项的管理就有可能是软约束,从而影响到法院系统整个审判管理的进程。因此,对上述两个问题,一方面要进一步完善和改进流程管理的内容和管理的硬件系统,使整个管理既科学,又能真正实现审判效率的提高;另一方面要健全对立案庭自身审判事务的管理,使法院的审判管理形成一个统一体,使立案庭的流程管理职能要做到以下几个结合:

  第一,监督管理与服务的结合。审判流程管理制度的设立既是为当事人服务,同时也是为各审判庭服务,既是在行使一部分程序性审判权,又要服从和服务于实体性审判权,在服务中实现监督,在监督中搞好服务,将二者有机地结合起来。为此,立案庭对外要本着服务于当事人、方便当事人诉讼的原则,努力提高诉讼效率,降低当事人参加诉讼的成本。“首问负责制”、“诉讼向导制”等做法,正是基于此目的而设立的。而当事人随到随立,即随时审查立案、随时排期、当场给原告一方送达开庭传票等,给当事人提供了极大的便利。与此同时,立案庭对内要服务于各审判庭,充分做好开庭前的一系列准备工作,使承办法官能专心于开庭审判案件,不需再为传唤当事人、确定开庭日期、寻找审判法庭等事项费力劳神。立案庭在做好审判服务工作的同时,还要积极履行监督职责,加强对审判全程的有效控制,不能仅仅将工作局限在案件开庭之前,还要延伸到案件的审理终结。因此,应当进一步在案件的分配、当庭宣判的比率、审限的跟踪等方面加强对案件的监督、管理与控制,扩大立案庭对程序控制的范围和强度。只有使立案庭和各审判庭的权力保持相对平衡,才能发挥双方应有的职能。只有做到监督与服务的结合,才能体现各方的协调与合作精神,共同为社会搞好司法服务,切实维护司法的公正。

  第二、程序公正与实体公正的结合。在推行审判流程管理制度、审判权力分配体系发生变化的情况下,程序的公正相当多地体现在立案庭,在立案、排期、送达、保全、调解诸环节上,经常发生当事人提出异议的情形,比如管辖权异议、对财产保全申请复议、对开庭遥遥无期的抗议等。这些程序问题的出现,或多或少地影响了司法的公正。特别是对于案件久拖不决的问题,近年来受到越来越多的舆论关注,被称为新的司法腐败现象。这一问题的产生,不外乎有两种原因:一是案件在流转过程中耽搁的时间过长,尤其是当事人上诉的二审案件,甚至案件流转的时间远远超过案件实际判决所需的时间。这种状况带来了严重的后果:一方面妨碍了当事人对上诉权的正常行使,侵犯了当事人程序上的期待利益,致使当事人来回奔波于两级法院之间查询、催办,甚至开始拖关系、找门路,造成了沉重的经济负担和精神压力;另一方面在实质上造成隐性超审限的状况,使一、二审审限形同虚设,既影响了法律的权威,也损害了法院的社会形象。二是案件本身复杂、疑难或存在人为干扰因素,导致迟迟不能开庭或开庭后杳无音信,这种情况多发生在审判庭。即或最后作出了公正的判决,这种迟到的判决对相当一部分当事人而言也只是一纸空文,已经变得毫无意义。正如人们常说,“迟来的正义是非正义。”因此,案件的一审法院对于上诉的案件应当严格在法定的期限内及时上报,二审法院对上诉案件也应当及时进行登记排期开庭,这一过程中案件的流转尤其需要立案庭和各审判庭的配合。而实体的公正主要体现在审判庭,其重要性不言而喻。当事人诉讼的目的不仅是希望在审理中得到公正的待遇和及时的判决,更希望得到公正的判决,以弥补其在物质上和精神上受到的损害。立案庭和各审判庭在案件审判上的配合,主要体现在案件实体公正和程序公正的统一上,缺乏任何一个方面,都无法实现真正的司法公正。程序的公正将有助于推动和实现实体的公正,而实体的公正应当是程序公正发展的必然结果。正当程序和审判独立的有机结合应当是实现司法公正的前提。

  第三、审判流程各环节之间的结合。它既包括立案庭与审判庭之间在案件流转上的结合,也包括立案庭内部各环节之间的结合。立案权与审判权的分立,并不意味着二者是对立的,它们只是一个案件不同的诉讼环节,分属不同的部门和人员,立案只是案件的起点,而审判才是案件运行的终点。为了保证审判流程各环节的顺序性,立案庭不仅要在形式上统一立案登记,还应将所有的案件都规定由立案庭进行实质上的立案审查,这也有利于审判庭裁判水平的提高。围绕立案所进行的一系列庭前准备工作,都是为案件下一步的审判打基础。立案阶段的工作完成后,案件需及时移送各相关业务庭,案件移送的时间、案件的材料完备与否、以及案件的分配是否适当,都是影响案件从立案庭流转到审判庭是否顺利的关健。这其中有大量琐碎的工作要做,任何一方面出现问题,都有可能导致案件流转不畅,甚至造成双方之间的推诿扯皮。同样,在立案庭内部,既要减化案件流转的环节,即尽量减少案件的参与人员和不必要的审批程序,又要将现有各环节上的职责予以适当的分配与合并,做到权责明晰,以确保提高工作积极性、提高诉讼效率,防止各种消极现象的发生。要做到原则性与灵活性相结合,妥善安排好送达、财产保全、调解等工作,以节约诉讼成本。

  笔者认为,以目前的审判流程管理方式为基础,在全面落实审判长负责制的前提下,本着依法、公正、及时的原则,以服务社会、服务审判、监督和制约审判为主导思想,搞好各方面的协调和配合工作,有效抵御各种非法干扰、保证审判权依法独立公正地行使,最终一定会实现司法公正的终级目标。

法制网——黑龙江频道郑剑峰
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