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【孙永波访谈】之二:龙江公安警务改革胎动

发布时间:2011-07-12 15:20:14我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  文∕张放

  虽然大庆公安警务改革2005年已经开始,但正像一个蛹怎样破茧而成蝴蝶并用它的翅膀掀起一场风暴,总得经历一个痛苦的时间过程。年经事纬,我们发现,2011年成为大庆公安警务改革效应空前放大的一年,更是黑龙江省公安机关地市警务改革最为集中的一年,牡丹江、齐齐哈尔、鹤岗、哈尔滨都先后进行了警务改革的尝试。这一年,黑龙江公安机关警务改革创新浪潮正以前所未有的深度、广度和力度稳步前行。

  基于这样的判断,龙警网将2011年谓之曰“黑龙江警务改革元年”。警务改革的建树,改革取向着重基层,服务方向朝关注民生和建设“平安龙江、和谐龙江、幸福龙江”方向的转变,无不喻示着新一轮的警务改革对于黑龙江公安工作的未来,具有太多的指标意义。

  在接受记者采访时,孙永波副省长多次谈到:“改革是一种探索,看准了就要做。做不成没关系,不要感觉脸上无光,要秉持一种淡定的心态。”

  我国正处于经济和社会转型特殊历史时期,社会矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争十分复杂。各级公安机关已经不同程度地认识到,在经济转轨和社会转型期,公安工作必须跟进转型。改革创新成为公安机关解决老大难问题的唯一出路,改不改已无需讨论,怎么改才值得认真研究。

  改革的发端往往始于一个“难”字,大多情况是处在一种改革难、不改革更难的两难境地。

  具体到公安工作,改革前,基层公安机关警力主要分配在派出所(主要职责是治安管理、防范以及户籍管理、公共场所管理等)、刑警队(专司刑事案件的现场勘查、侦破和刑侦基础工作)、交巡警队(职责是维护辖区道路交通秩序,严密社会面治安控制)。机构简单,警令纵向贯彻迅速,但缺点也十分明显:横向协调困难,警种、部门之间各自为政,以邻为壑,不适应动态治安统一指挥、协调配合、快速反应的要求,更重要的是组织结构运行成本太高。

  孙永波副省长具体指出了其中的一些弊端:警种各有各的办公楼、宿舍楼、“五小工程”(洗衣房、浴室、食堂、阅览室、健身房)、车辆、通讯设备,这些物力资源难以调剂使用,重复建设多,闲置多;每个部门都要一套后勤保障人员,增加不必要的开支;信息资源不能共享,耳不聪目不明。

  孙永波副省长还向记者讲述了他在美国纽约进行警务考察时观察到的一个细节。纽约基层警局的警察是没有办公桌椅的,每名警察只配备一个衣柜,供上、下班时间换穿警装之用,工作时间警察都要下到自己的辖区。相比之下,我们的派出所办公条件太齐备了。好的条件,也往往容易滋生官僚习气。

  如何从资源优化配置角度解决上述问题,这对全国公安系统而言都是一个难题。

  调整组织结构,优化资源配置,追求少投入、高回报,是经济学的研究范畴。公安工作虽然以追求社会效益最大化为第一原则,但在市场经济条件下,公安工作同样也重视成本控制,追求最少的公安有形资源的投入,达到最大化的治安效益产出。

  当前,社会转型期的治安呈现动态化特点,单兵作战、静态为主的公安管理结构已不适应新的治安形势,建立一个纵横协调、统一指挥、警令畅通、快速反应的组织结构势在必行。

  孙永波副省长欣喜地说:“大庆公安局党委一班人走出了警务改革之路,取得了令人瞩目的成绩,成为全省乃至全国公安系统的重大典型。在这个过程当中,他们真正做到了把大庆精神内化于心、外化于形、落实于行、展示于绩,切实让大庆精神的精髓和实质体现到了公安工作和公安队伍建设的方方面面。”

  经历了7年的警务改革,大庆正在成长为“头脑(机关)发达、四肢(基层)强壮”的公安局。

  公安警务改革之前的大庆是另一副样子。每到一处派出所或公安分局,听到的都是缺钱、缺人,看不到活力和士气,市区70个派出所中只有开发区的4个派出所经费有保障,让人更加吃惊的是70个派出所的警力之和仅占市区全部警力的28%!这与国外警力正“金字塔”型结构配置相去甚远。

  调研的结果让2004年下半年上任的大庆副市长、公安局长曹力伟深切地认识到,没有基层就没有大局;没有基层高质量的工作,执法为民就是一句空话。

  2005年1月1日,冬日里一个飘雪的天气。上午9时,正在人们以各种方式欢度新年时,近300名大庆警官却集聚在大庆市局会议室,听取大庆市委组织部门宣布干部任免决定。这意味着酝酿4个月的大庆警务改革进入实质阶段。

  一夜之间,大庆70个派出所和10个分局被20个新分局所替代。沿袭半个多世纪的传统警务管理体制随着“派出所”这一名称在大庆城市内消失,“三警一科”(分局内设机构由从前的18个全部整合为治安、刑侦、社区和法制综合4个部门)警务新政满城开花,开大庆、龙江乃至全国警界之先河。

  市区内派出所的牌子没了。一些市民,也包括一些民警都在迷茫与困惑中置疑:“这样行吗?”甚至整座城市都在观望。人们清楚,所有这些问题不是一两天形成的,解决起来也不可能一蹴而就。不增加人手就能有效提高警力,听着新鲜,真有那么神吗?

  曹力伟所秉持的无增长改善理论,改革警务体制和运行机制,包含增加实战警力、优化系统功能、以质量胜数量和借助社会资源4个方面的含义。也就是说,警力下沉不是最终目的,通过科学配置实现警力价值的最大化才是根本方向。

  当然,优化配置不是对警力的简单重组,也不是把警力从一个地方合并到另一个地方,而是转变过去生产队式的派工方式,进行统一规范的管理。实战警队按“二人一组、三组一队”建制。这样,可以从基础上把警力牢牢固定下来。“二人一组”即搭档制,是最小的作战单元,能有效避免一人执法的不规范现象。“三组一队”即6人队,每个队6个人,其中的一个组长任队长。通过把“组”这样一个作战单元组合成“队”这样一个作战实体,一般的案件一个队就基本可以处置。管理学有一个“帐篷原理”,即帐篷能支多高,取决于最高柱子的高度。同理,一个警队的工作质量并不取决于民警的平均水平,而取决于能力最高者的水平。工作时,自然会以素质高的为主,随着时间的推移,能力弱的必然向能力强的水平靠近。如此一来,在保证办案质量的同时,还解决了提高民警素质的问题。

  民警下社区,并不是沉到警务室的屋子里,而是沉到群众中、案件上。从大庆的实践看,社区警务室与社区居委会在同一场所、同一地点办公,双方相互支持、相互帮助、相互监督,建立起良好的伙伴关系。既可以支持社区工作的开展,还可以加深公安机关与基层组织的关系,节约了大笔警务室建设及运行经费。社区的大小事情,社区干部、办事群众都能源源不断地传到民警耳中。民警下片群众来办事时,社区干部可以临时接待、传递信息。同时,民警在社区的独特作用也增强了民警自身的责任感、使命感和自律性,从而产生1+1>2的效果。

  6月3日,《黑龙江日报》记者在大庆高新技术开发区学苑社区警务室看到,前来办理业务的市民进门后自觉地先到排号机前取一张号码纸,然后坐等显示屏上与自己对应的号码。三名当班警员有条不紊地帮助市民答疑、填表。记者还见证了一位来自鸡东县的73岁韩大爷改签户口的全过程,在服务人员引导下,填表、递材料、照相,一套程序完毕,总共只花了5分钟。

  改革7年,大庆市直接影响群众生命财产安全的杀人、伤害、强奸、抢劫、贩毒、放火、爆炸、投毒八类案件发案量均达历史新低。

  现在,大庆警务改革已进入良性循环,在全省综合考评中连续6年排名第一。全国先后有68个省、市考察团来大庆交流学习。

  也有人对大庆改革心存疑虑,“大庆是因为有钱才改革,如果财政状况不好,根本无法进行改革。”对此,曹力伟算了这样一笔帐:改革前,大庆市区一半派出所几乎是“零经费”。改革前大庆公安至少80个办公场所,现在只有20个;改革前的2004年,分局需要8000万元才能完成工作,改革后的2005年仅公用经费一项就节省了2310万元,这还不包括一线执法警力增加1116人所节省的数千万开销。仅从这一点上看,警务改革也是确保有限经费发挥最大效用的治本之策。

  见警率高了,百姓心里就有底;代办制、预约制、错时制、延时制、主动上门等服务新举措,家门口的警务室,几乎包办了居民的大事小情;还有,民警与社区同址办公、单元工作法,都让群众感受到警民亲如一家的氛围。而曹力伟局长案头的“抽签迎检”,也给全市24个分县局,筑起一视同仁的竞争平台。

  大庆警务改革实现了党委政府、企业单位、人民群众和公安民警“四个满意”。

  孙永波副省长指出,大庆、牡丹江与齐齐哈尔、哈尔滨警务改革的方法不同,但目的、指向只有一个,就是要大力增强基层实力。

  公安警务改革的目的十分明确,就是要继续抓基层、打基础,深入实施城乡社区警务战略,减少管理层级,促进警力下沉,不断完善人往基层走、劲往基层使、钱往基层用的体制机制,筑牢维护社会和谐稳定的第一道防线。

  牡丹江市的警务改革借鉴了大庆警务改革的成功经验,也打破了行政区域界限,变派出所为分局。

  2011年3月3日,牡丹江市新玛特购物广场东门的周大福珠宝专柜遭袭,劫匪抢走一根价值10多万元的金条。然而,这场精心策划的“声东击西”持枪抢劫案5分钟即告破。对牡市警务改革情况有所了解的人说:“这是必然的。从18时至21时,市区共有58台警车进行巡逻,像新玛特这样的大商场,还有突发事件处警预案,劫匪迅速被擒不奇怪。

  牡丹江市区共有1900多名警察,市局占将近一半,分局、派出所占一半多。过去只有500多人在基层一线,如果再排除值班或有任务的,每天一线警力不足200人。改革后,每天一线警力翻了4倍,达到800人,这还不算市局的800人必须每天参加街面巡逻两小时。警务改革的成果不仅使一线警力增加了4倍,更有新的工作机制保障——新分局的刑侦、治安、社区3警实行工作联勤、优势互补、捆绑考核、责任共担的工作机制,构建起了现代警务条件下的打击犯罪一体化格局。

  公安部特聘刑侦专家、牡丹江副市长、公安局长闫子忠主导的警务改革,得到了牡丹江市民的认可和欢迎。一次,出租车司机认出了独自夜查的闫副市长,说啥都拒收闫副市长给的出租车费,以示表达敬意和感谢。

  2011年3月28日,警务改革的接力棒传到了齐齐哈尔。齐齐哈尔市公安局首批415名优秀机关民警离开工作多年的市局、分局机关处室、支队,投身到齐市北三区基层一线派出所,成为一名基层派出所民警。这标志着齐齐哈尔市公安局“警力下沉、管理创新、做实做强派出所”工作全面铺开。

  由齐齐哈尔市副市长、公安局长吴刚主导的这场警务改革,采取了与大庆、牡丹江不同的方式进行,根据齐齐哈尔的实际情况,并未打破行政区域界线,而是重点为派出所增员减负,夯实根基。警力下沉后,派出所将实行警队建制,优化派出所管理、考核机制,使派出所的工作摆布更加合理。每月既对警队进行排名,又对民警个人进行排名。警队和个人的考核情况和经济、政治待遇紧密挂钩,经济待遇看警队的考核名次,政治待遇看个人的考核名次。

  孙永波副省长对牡丹江、齐齐哈尔市公安警务改革同样给予了充分肯定,还亲赴两地进行调查研究,赞扬两市局领导勇于改革、敢于创新,顺应形势、敢为人先,继大庆警务改革之后,接过改革的接力棒,把龙江警务改革带入了一个新的阶段,胆识可赞,精神可嘉。

  纵观全国公安系统,各地也都在积极探索警务改革的形式与方法。目前的模式有这样几种:有以大庆为代表的撤消派出所、变三级管理为两级管理模式,有以福建福州为代表的“三警合一”、做大做强派出所模式,有以山西太原为代表的整合机构、警力下沉模式,有以河南新乡为代表的局所合一、以所为主模式。各种模式的共同点就是“扁平化”,追求的都是“警员无增长、警力有增强”,切实实现降低警务成本,提高警务效能。

  哲学家培根总结:“善于在做一件事的开端识别时机,这是一种难得的智慧。”但是,我们也要看到,警务改革尚处于胎动之中,处于探索之中,在实践中也遇到了一些问题。有的警务改革由于权利关系的制约而推迟;已进行警务改革的,还没有完全实现从“物理组合”到“化学反应”;不少民警素质和能力也难以适应警务改革后部门的需要;有的整合后的机构职能还没有发挥作用。

  孙永波副省长对公安警务改革寄予三点希望:一是持续巩固和扩大外有助力、内有活力的创新发展局面。在条件允许的情况下,尽可能解决基层干部职级待遇、警务保障等实际问题;增强大局观念,引导好、保护好、发挥好民警的积极性,增强队伍的凝聚力、向心力,让群众和政府认可公安工作。二是完善各项配套工作措施,确保新型警务模式运转流畅、集约高效。三是坚持边推进、边调研,边总结、边完善,为全省新一轮警务改革提供示范借鉴。

  改革不可能一劳永逸。孙永波副省长常说的一句话是:“过去拥有不等于现在拥有,现在拥有不等于永远拥有。”在“十二五”规划的开局之年,我们要用好这个难得的历史机遇,借鉴好弥足珍贵的警务改革经验,精细谋划,开足马力,落实好孟建柱部长视察我省公安工作时做出的努力实现“四个大进步”的重要指示,加速提档升级,奋勇争创一流。

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