法治号
□ 吴子曦
8月29日，美国联邦巡回上诉法院裁定美国总统特朗普实施的对等关税措施非法。特朗普政府已向美国最高法院提出上诉。在最高法院保守派法官占据多数的情况下，特朗普政府很可能笑到最后。即使特朗普政府最终输掉关税诉讼，也并不意味着关税政策就此止步。白宫完全可以在贸易法律的“工具箱”里选择其他适合的法律继续推进征收关税。这种行政的强势与扩权，与广泛的学术认知乃至公共认知中，美国体制“三权分立”“司法独立”“有限政府”等固有印象极为不同。事实上，美国立法和司法早已走出了权力分立的传统界限，分别通过“立法授权”和“司法尊让”退至舞台边缘。在新的权力结构中，行政机构俨然成为集立法、执法、司法三项权能于一身的“第四权力部门”。这一事实打破了美国自我标榜的分权宪政的法治神话。
理想的幻灭：从分权宪制转向行政宪制
行政主导已构成当代美国宪制秩序的实质特征。在公众熟知的意识形态叙事中，美国模式经常被描绘成一个保持政治节制的童话般的存在：合众国建立在国父们精心设计的分权宪制之上，立法、行政、司法三足鼎立，以野心对抗野心、以权力制约权力。在有限政府、法治主义等一系列宪法性原则的约束下，美国被视为一个不折不扣的“弱国家”，以三权分立体制为底色，法律统治居于中心位置，行政权则蛰伏于最低限度之内。这种法治主义理想固然丰满，却与美国历史的真实变奏不完全合拍。
过去百年间，美国原本设想的“以权力分立为基础、司法控权为中心”的法治图景，遭遇了行政扩权的重大挑战：以“行政国家”和“总统一元化”为特色的行政主导型体制的急剧兴起，刺破了“美式法治”童话般的构想，曾被奉若神明的分权原则一步步走下神坛，也使这一整套叙事话语失去制度和实践支撑，越来越难以维系。一是理想中的“有限政府”与实际上的“庞大政府”形成鲜明对比。美国联邦政府已形成囊括总统及执行机构等400多个实体的庞大架构，近2400万人在美国联邦、州及地方政府供职。其管制之手不仅伸向国内治理的各领域，还成功地长出“长臂”、笼罩全球。二是名义上的“三权分立”与实质上的“行政主导”构成背离。近百年来，美国以行政权为中心、行政官僚系统为主体、法律政策为手段的行政主导模式逐渐强化，使“三权分立”结构向日益成型的总统“一元化行政”体制集中。
美国对“祖宗之法”——国父们精心设计的分权宪制以及法治教义的背叛，正式宣告了美国宪政神话的破灭。正如美国学者艾伯特·沙瓦所说，美国人长期处于理想和现实的矛盾中，美国人民一刻都没放弃他们的自由放任理论，敌视行政官僚集团坐大，但又不遗余力地奉行和捍卫着一种与该理论完全相悖的现实政策，创设出形形色色的管制名目。百年翻转的结果是，虽然传统分权结构仍有其形，但全新的行政主导体制已成宪制之实。美国不仅与一个被世代传颂的法治主义乌托邦相去甚远，还亲手打造了一个以立法的宽泛授权为倚仗、以司法的处处尊让为后盾、可以随时根据治理需要而建章立制的“行政国家”。
立法的让渡：从授权立法转向行政立法
行政立法已构成现代美国社会治理的制度基石。在相当长的一段时间内，联邦政府的行政管制职能由法官通过普通法诉讼和创制普通法规则来实现。以普通法为行政授权来源，贯穿自由放任理念，有利于维护自由市场和私人秩序，但不利于保护弱势群体免受市场缺陷的伤害。为了修复缺陷，美国立法从普通法规则转向制定法。根据古典分权原则中“立法至上”及“禁止授权”的要求，美国由国会制定正式法律，联邦政府不过是执行立法意志的“传送带”，国会不能笼统地将立法权授予联邦政府。
但由于社会经济问题日益复杂、政策反应时间相对迅速，大量法律要靠行政机构去实施，点多、线长、面广的社会治理也主要由行政机构来承担。于是，国会不得不修正“立法至上原则”，只能采取笼统的“框架性立法”，授权联邦政府通过制定规则来充实这一框架。而授权之门一旦打开，不仅意味着“禁止授权”原则的名存实亡，也催生出从“国会立法”到“行政立法”的剧变。宽泛的授权给了美国联邦政府巨大的政策制定空间和自由裁量余地。而这种裁量权本质上是一种“行政立法权”，行政部门可以通过“规则制定”这一具有实质立法性的方式，来制定政策、执行法律，以实现治理目标。在此意义上，“行政之治”已取代“普通法之治”，成为美国社会治理的主要方式。
一系列的内外部危机进一步强化了美国“强行政、弱立法”的格局。在美国应对历史挑战的过程中，行政部门替代立法权威的实例日益增多，行政扩权日益脱离立法监督。从执法权、规则制定权、行政裁决权到行政许可权，美国行政权愈发扩张，削弱了国会的立法作用。过去那种推崇权力分立、各司其职和自由放任的授权立法逻辑已经失去现实基础而成为空中楼阁，一个积极扩权、灵活应变和问题导向的行政立法体制逐渐露出真容。尽管20世纪70年代以来，美国国会试图通过《行政程序法》《国家紧急状态法》等框架性法律来限制行政权力，但这些法律不仅跟不上政策环境的变化速度，还反过来确认了行政部门在危机处理中已经扩大的事实权力，巩固和助长了行政扩权。例如，特朗普就倾向通过绕开国会，借助行政命令、依靠行政国家来推动政策实施，甚至在其政策遭遇阻击的情况下，不惜多次使用宣布国家进入紧急状态的特权，试图强行推动相关议程。
司法的退却：从司法控权到司法尊让
在立法拱手让权的趋势下，司法也渐渐退居幕后。传统分权宪制中“司法中心主义”的信条要求，由最高法院主宰一切法律问题的解释权，以司法审查作为控权手段，对美联邦政府加以监督和限制，确保其在“有限政府”的框架内依法行政。但在实践中，除了在私人权利领域保持相对积极地介入以外，大多数情况下，美国最高法院已放弃对行政机构的牵制。
一方面，传统“司法控权”模式的一些支柱性原则，出现了不同程度的松动。例如，行政机构在制定规则或执行法律时，是否符合正当程序，是以往司法审查的重点。而今，法官们日益认识到，行政机构的大多数决策，都属于政策问题，而非法律问题。而对政策问题采取何种程序以及如何适用程序，行政机构应拥有一定的自主空间。又如，以往法院对行政决策进行审查时，会要求其既符合法律规定又足够合理。而今，美国最高法院倾向“拒绝过高的法治理念”而主动自我节制，曾多次提醒下级法院，不宜对行政机构在不确定情境下作出的决策“强加过度的限制”。在1983年到2014年间涉及行政决策专断性问题的一系列案件中，美国最高法院在92%的情形下都维护了行政机构。
另一方面，对行政裁量权的“司法尊让”原则得到了显著发展，以至于被视为一项基础性甚至是准宪法性的原则。透过美国最高法院数十起典型判例可以发现，“司法尊让行政”的基本原则在司法实践中逐步确立，并在20世纪80年代后达到一个高峰。对那些在行政国家中日益重要的政府分支机构，最高法院已经放弃了社会和经济层面的管控，而对行政决策保持高度的尊让。就此而言，美国司法系统逐渐改变了以法院为中心、主宰一切法律解释的强势角色，确认了行政系统作为公共治理主导者的政治地位。
（作者系武汉大学国际法研究所博士研究生）
编辑：刘海滨