法治号
□ 方镇邦
2024年8月26日，联合国大会第七十九届会议审议并通过了《关于确立人工智能独立国际科学专家组及全球人工智能治理全球对话的职权范围与运作办法》的草案（以下简称“草案”）。草案决定在联合国内部设立两大新机制：一是跨学科的独立国际科学专家组，二是“全球人工智能治理对话”平台，专注于人工智能非军事化应用。此举既是对《未来契约》及《全球数字契约》精神的落实，也是对人工智能潜在风险与机遇的集中回应，标志着人工智能全球治理将在制度化、法治化与多边合作的轨道上迈入新阶段。
人工智能全球治理碎片化局面将得以改善
长期以来，人工智能治理呈现明显的碎片化特征。技术快速发展，规则建设则相对滞后，不同国家、地区和国际组织各行其是，缺乏统一协调。
首先，主要国家的治理路径差异显著。欧盟率先启动系统性立法，2024年通过《人工智能法案》，确立风险分级监管和市场准入机制；美国则强调以产业创新为优先，缺乏统一的法律框架；日韩等国也在加紧出台政策法规，力图在应用和产业环节取得突破。这些举措从本国利益出发，互认机制缺乏，导致全球标准多轨并行。其次，国际组织与多边机制亦在尝试。经合组织于2019年提出《人工智能原则》，教科文组织于2021年通过《人工智能伦理建议书》，二十国集团（G20）、七国集团（G7）多次发布人工智能声明。但这些倡议仅停留在政策指导层面，覆盖范围和理念出发点差异明显。再次，发展水平差异导致治理分化加剧。发达国家掌握算法、算力和数据等核心优势，占据规则制定的主动权；而发展中国家则主要处于应用跟进阶段，缺乏实质性话语权。发展中国家往往被动接受由发达国家主导的规则，这不仅造成技术层面的“人工智能数字鸿沟”，也加深了制度上的治理罅隙。
此次设立的联合国新机制，为打破碎片化治理格局提供了制度化出路。独立国际科学专家组将对人工智能的前沿发展进行科学评估，形成独立报告，以避免治理进程的政治化与片面化；全球治理对话机制则为各国政府、企业、科研机构和社会组织搭建交流平台，推动开放透明、广泛参与的治理进程。草案在制度设计上强调包容性和平衡性：专家组遴选兼顾地域和性别平衡，发展中国家科学家获得平等席位；对话机制纳入能力建设议题，有利于弥合南北差距。
总而言之，未来人工智能治理不再是少数国家的“俱乐部规则”，其将借助联合国新机制，在多边协商与实践探索中协调共进。
人工智能全球治理将进一步迈向法治轨道
人工智能不仅是技术与产业议题，更是国际法治的新前沿。其涉及跨境数据流动、隐私保护、算法透明、责任认定等关键法律问题，关系到现有国际法框架在新兴技术面前的适用与更新。虽然欧盟已于2024年在区域层面推动《人工智能框架公约》的达成，但在全球范围内，人工智能治理仍主要停留在“软法”和伦理倡议阶段，缺乏法律支撑。
从发展路径上看，新机制有望推动人工智能全球治理沿“软法—硬法”轨迹逐步演进：短期内以科学报告、政策建议、行为准则为主，积累共识；中长期则可能推动现有国际法在人工智能领域的适用，甚至促成国际条约的达成。这一进程有望延续互联网治理的经验：联合国曾先后成立政府专家组（GGE）和开放式工作组（OEWG），并将国际法在网络空间的适用作为重要议题。经过多年讨论，禁止使用武力、国家主权等国际法基本原则在网络空间的适用逐渐形成共识。人工智能治理也可能经历类似路径，在多边框架下逐步实现法治化。
从具体内容来看，草案特别强调关注人工智能对社会、经济、伦理、文化等的多重影响，并明确提出尊重和保障人权。这一要求将促进国际人权法在人工智能治理领域的适用。人工智能对人权的影响已日益凸显：跨境数据流动带来隐私权与个人信息保护挑战；算法偏见可能造成就业、教育、司法等领域的不平等，触及平等权与非歧视原则；内容推荐与信息过滤关乎言论自由与知情权；医疗人工智能、自动驾驶等新兴应用涉及生命健康权与人身安全权；而技术鸿沟的存在则制约了发展权的实现。这些都需要国际人权法予以回应。
同时，草案特别写入了透明度、问责制与人类监督三项核心要求。这不仅是伦理倡议，更意味着人工智能治理必须嵌入可操作的法律框架。从国际法角度看，一方面对国家责任法提出了新的适用场景，今后或许要求主权国家对境内人工智能活动可能造成的跨境风险履行合理注意义务。另一方面或将推动跨国企业责任制度的发展，人工智能企业在数据处理、算法设计与公共安全领域掌握巨大权力，因此可能需要接受更严格的国际规制，以防止技术滥用。
总体而言，这些机制安排将促使人工智能全球治理逐渐走向人本化与有责化的法治进程，也为未来在国际法框架内应对人工智能风险提供一定的制度基础。
中国等发展中国家应在新进程中把握机遇
人工智能全球治理的新进程，为广大发展中国家提供了争取话语权与发展机遇的历史契机。草案特别强调要弥合数字鸿沟、支持发展中国家提升算力与应用能力，将为发展中国家平等参与治理提供平台机制。
中国在人工智能治理领域已有长期探索。2019年，中国发布《新一代人工智能治理原则》，提出“以人为本、智能向善”理念。2023年，中国进一步提出《全球人工智能治理倡议》，强调普惠、公平、发展导向，与《未来契约》的价值取向高度契合。2025年9月1日，中国又提出了全球治理倡议，其中明确表示“优先考虑在人工智能、网络空间等治理紧迫性突出、治理赤字较大的领域，以及坚定维护联合国权威和核心地位，支持联合国落实《未来契约》等方面加大沟通合作”。此外，中国正在通过实际行动引领国际合作，如在2024年，工业和信息化部、上海市人民政府以及联合国工业发展组织共同发起成立了“全球工业人工智能联盟卓越中心”，致力于搭建全球交流、政策智库、技术创新和能力建设平台。
根据安排，人工智能科学专家组的公开提名程序将于近期启动，预计在2026年日内瓦、2027年纽约的全球治理对话会议上提交年度报告。这意味着，人工智能治理的新进程已经进入倒计时。新机制的设立，是国际社会携手进入人工智能治理新阶段的重要标志。对于中国和广大发展中国家而言，是展示自身智慧、推动国际合作、塑造未来规则的重要机遇。
展望未来，人工智能全球治理将在制度化、法治化、多边化中不断深化，发展中国家在其中更需积极参与、主动作为。
（作者系武汉大学国际法研究所博士研究生）
编辑：刘海滨