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域外法院经费制度的五大通行规则(下)

发布时间:2016-05-20 11:05:30我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

陈春梅

本版2016年5月13日已刊登域外法院经费制度五大通行规则其中的两大通行规则,即法院经费的独立化和法院经费的统一化,本期继续刊登另外三大通行规则,即法院经费管理的科学化、法院经费运作的专业化和法院经费监督的严密化。敬请关注。

——法律文化周刊

法院经费管理的科学化

各个国家和地区法院经费在管理方面表现出明显的科学化特点。这种经费管理上科学化主要体现在:法院经费制度的法制化、法院经费预算编制和审批的规范化、法院经费使用的合理化等。

美国非常注重法院经费管理的科学性。美国法院经费制度从提编概算、预算编制,到预算方案的提交和审批,都遵循了一套严格规范的程序规则。美国法院经费根据功能和用途划分为人员经费、公用经费、业务装备经费、基础建设经费等不同的类别。这些不同类别的法院经费科目按照自身的特点实行不同的预算编制和管理。

无论是联邦最高法院还是州最高法院,它们在分配法院经费时,基本上是根据下级法院审理的案件数量和法院工作成本来拨付经费,而不与法院人员数量直接挂钩(法院人员具有变动性)。这不仅能够准确测算法院经费分配的比例,而且有利于避免最高法院管理司法经费的随意性,防止法院在分配经费时出现干预下级法院依法独立审判的现象。

美国建立了相当严格的法院经费管理制度。法官工资报酬等经费科目建立了相对统一的标准;对一定数目(通常为5万元)以上的采购项目实行公开招标;对办公设备和有关装备的配备制定有严格的标准;充分利用信息化手段节减成本,压缩经费支出;在保障法院工作正常运转的前提下,严格控制法院经费开支;定期对法院经费运行情况进行绩效考评,同时加强内部审计监督。如美国加州为例。

1997年美国加州议会通过“加州审判法院资金法案”(1998年1月1日生效),第一次规定了法院经费由州财政全额负担,在全州范围内为审判机关提供了稳定、有保障和较高数额的经费。美国加州法院不仅司法经费充足,而且通过立法健全经费保障制度。美国法院经费制度所具有的组织化、程式化和规范化等特点,能够保障美国法院经费制度沿着科学的轨道运行。

德国法院经费管理的法制化水平很高。在长期的社会发展过程中,德国形成了重视法制建设的历史传统,十分注重利用法律规范调整和控制社会经济生活的各个领域。在法院经费制度方面,德国同样非常强调司法经费的制度化和法律化建设。无论是法院经费预算,还是法院经费的具体使用和监督,每一个环节都制定有相应的法律规范,内容完备,程序严密,设计科学,操作便利。

在世界各个国家和地区,德国法院经费制度一向以法律严明著称。德国法院经费制度不仅可以从具有宪法作用的基本法中找到法律依据,而且许多具体法律规范都对法院经费制度作出了明确规定。如德国司法行政法典规定,法院内部司法行政事务,包括法院经费管理事务,主要是由联邦司法部和州司法部负责。联邦和各州在编制司法经费预算时,要严格遵守经济平衡发展和增长法、联邦财政平衡法,以及联邦和各州的预算基本原则法的规定。

德国法院经费管理和监督的全过程都有法律依据,以便保证经费监督管理的规范化和透明度,避免监督管理的随意性。可以说,法院经费制度的高度法制化,是德国法院经费制度的显著特点。

日本十分重视采取法制化方式管理法院经费。依法管理法院经费,保证法院经费在法制轨道上运行,是日本法院经费制度的一个显著特点。在日本,无论是法院经费编制,还是法院经费管理,都严格依照宪法法律规范进行。日本宪法和财政法、地方财政法规定了中央和地方事权及支出责任的范围,明确规定法院行使的司法权属于中央事权范畴。这为法院经费纳入中央财政保障提供了宪法法律依据。

日本法院全部经费项目都要编入预算管理,不得在预算之外另行开支任何经费。法院经费预算要经过国家议会审批通过,才能成为正式法案,具有法律执行效力。在法院经费管理方面,都规定了相应的法律制度,包括经费管理方式、经费开支办法和程序、经费运行监督机制等,必须按照法律的规定执行。

日本法院经费科目实行法定化管理,对于每一笔经费都要根据其性质和用途,列入相应的科目。这些经费科目涵盖了法院所有经费需求和开支范围,不存在法定科目之外的经费项目,确保法院全部经费都纳入预算安排。

另外,法院资金执行程序和资金支付方式也有明确的法律规定,人员经费开支、资产及劳务开支、其他经常性开支等,都建立了相应的管理办法。日本对法院经费采取严密的监督措施,从制度上防止和避免经费管理上的随意性。高度法制化的经费管理制度,有效保证了日本法院经费制度的健康运行。

俄罗斯实行法院经费管理权与审判权相互分离。俄罗斯联邦法院体系法明确规定:联邦宪法法院和联邦最高法院的活动由其自身设立的机关保障;其他普通管辖权法院活动保障由联邦最高法院的司法总局行使。

俄罗斯联邦最高法院司法总局是独立法人单位,其局长由联邦最高法院院长在听取法官委员会意见后任免。司法总局长受联邦最高法院院长的领导。司法总局总部设在莫斯科,在各联邦主体法院都设有分局。司法分局局长由司法总局局长商当地法官委员会确定,由司法总局局长任命。

司法总局及其分局的职责是,负责处理法院所有的司法行政事务,如人财物保障、法院基础设施建设维护、法官培训、国际交流、信息化、司法公开等。司法总局内设财经委员会、审计官办公室、建筑及设施使用办公室等16个职能部门。司法总局及其分局的工作人员为国家公务员,拥有专业级别和专业称号。其工作人员的选任、级别和工资待遇,参照政府公务员管理。因此,俄罗斯联邦法院经费管理权与审判权是相互分离的。

我国台湾地区法院经费制度建立在坚实的法律基础上。1997年7月21日台湾地区修正“中华民国宪法”增修条文第5条第6项规定:“司法院所提出之年度司法概算,行政院不得删减,但得加注意见,编入中央政府总预算案,送立法院审议。”除 “宪法”外, 2000年台湾预算法第93条对法院经费制度进一步作出规定:“司法院”独立编列司法概算;“行政院”就“司法院”所提年度司法概算,加注意见,编入“中央政府”总预算案,送“立法院”审议;“司法院”院长认为必要时,请求列席“立法院”司法及法制委员会会议。

在法院经费管理方面,台湾司法部门建立了更加细致的制度规范。涉及法院财务管理方面的规范性制度主要有:规范预算编制、预算执行及决算、经费支出、财务及会计、审计与财务相关的其他法规制度,共100多项。

为保证法院基础设施建设有章可循,台湾地区制定了“司法院及所属各机关办公处所管理作业要点”,“司法院及所属各机关新设、购置及拆除改、增扩、迁建法院办公室评估审查要点”,“司法院及所属各机关新兴房屋建筑计划审核要点”等规范性文件,对法院基础设施建设从项目申报、评估到审核通过的工作规程进行了详细的规定,法院的基础设施建设必须严格按照这些规章制度进行。

这种建立在法制基础上的法院经费制度,不仅具有约束性和稳定性,而且具有强制性和权威性,不会随着领导人意志的改变而改变,也不会随着社会情势的变化而变化。

法院经费运作的专业化

法院经费管理和运行是不同于法院审判业务的专业化工作,需要由专业的机构和人员具体运作法院经费。各个国家和地区法院经费运行体现出明显的专业化特征。

美国非常强调法院经费运行的专业化。以美国加州为例。加州法院系统采取决策机构和工作机构分立的形式。加州各级法院都设置行政管理部门,负责除审判工作外的所有司法行政性事务,包括法院经费预算编制和财务管理工作。

州司法议会是法院决策机构,法院行政管理部门是州司法议会的执行机构。加州司法会议由21名有表决权的成员和6名顾问组成。其中,州首席大法官兼任主席,其成员组成包括州最高法院1人,州上诉法院3人,高等法院9人,参议院、众议院各1人,律师协会4人,州法院行政管理部门首长是当然成员并兼任秘书长。行政管理部门首长受所在法院首席法官的领导,对州最高法院负责。因此,美国加州法院经费管理与司法审判业务是相互分离的两套并行体系。

法国司法行政机关集中管理法院经费。全国法院包括经费管理在内的司法行政工作都由国家司法部负责处理,而不是由司法机关负责。上个世纪80年代,法国在维护单一制国家结构的前提下,开始进行地方分权改革,各级地方政府职能有所加重。但是,法院经费和其他司法行政事务方面的管理权却集中在司法部。全国法院的人员、装备配备和其他经费均由司法部决定。

根据1983年的法律,法国司法部承担法院所有办公场所的修建任务。因此,无论是法院人员经费和业务经费,还是法院办公场所建造和维修的费用,都由司法部负责统一管理。法院如果需要修建新办公设施,应向司法部提出申请。申请得到议会批准后,司法部负责法院建设的具体设计、规划和预算工作。

司法部会与法院和有关计划设计部门共同协商研究制定设计方案,通过向市场向社会公开招标,然后邀请有关专家评估和确定设计和施工单位。

当然,司法部在编制法院经费预算和管理经费过程中,要充分听取法院的意见建议,严格遵守法国宪法规定的法官独立原则。司法部不得利用法院经费管理权干预司法独立。法院内部设立有专门的司法行政机构,具体负责法院包括法院经费在内的司法行政管理事务。

我国台湾地区高度重视法院经费管理的专业化。台湾地区各级法院都设置有相对独立的经费管理机构和专门会计人员,具体负责法院经费管理工作。“司法院”设置会计处,有处长1人、副处长1人;高等法院及其分院设置会计室,有主任1人;地方法院设置有会计科,有科长1人。这些财务机构与本院审判机构地位平等,在院长直接领导下独立地开展经费管理工作。

主管法院会计工作的负责人具有独立性和权威性。他们由中央主计机关任命,由“司法院”派遣到各级法院;他们对所在法院和中央派遣机关负责,实行垂直化管理,有权直接向“行政院”主计机关请示报告工作。会计主管人员与所在法院业务部门庭长地位平等。所有会计人员都要通过会计资格考试,并具有丰富的会计实务工作经验。

法院会计人员数量按照本院预决算和会计事务种类、经常性预算金额、附属机构数量、法院工作人员总员额数等因素配置。会计人员在会计主管领导下独立开展工作。上级法院会计人员从下级法院会计人员中逐级选任。各级法院之间的经费管理相互独立,互不隶属,各司其职。法院经费管理的专业化是实现法院经费管理合理化和科学化的重要保证。

法院经费监督的严密化

各个国家和地区在法院经费管理过程中,都十分注重对法院经费使用和运行情况的监督和检查,以确保法院经费按照规定的项目和用途支出。严格的监督制约机制是各国法院经费制度的重要内容。

英国高度重视对法院经费运行情况的监督。为了全面了解法院经费运行状况,检查法院经费使用的实际效果,英国建立了比较完善的法院经费考核评估体系。分布在每个司法行政区域的行政管理人员的一项职责,就是要经常定期地对辖区内法院的经费开支情况进行评估,对法院经费使用绩效进行分析,并向上级主管部门报告评估分析结果。法院要根据经费管理部门的评估结果,不断改进经费使用质量,提高经费运行效率,从而提升社会公众对法院经费支出的价值认同。

与此同时,英国建立了严格的法院经费监督体系。法院内部设置了行政监察职员,专门负责对法院经费开支情况的监督;司法部作为法院经费主管部门,负有经费管理和监督职责,要定期向议会报告每项法院经费科目的使用状况;财政部门通过预算、成本分析、绩效评价等方式对法院经费进行绩效评估分析;审计部门对法院经费进行定期审计,并可以随时对每项支出进行抽查,对超支情况进行严格监督;议会要定期听取司法部和审计部门关于法院经费开支的解释和说明,议会的监察专员有权对法院经费开支情况进行调查,司法部主管人员要对调查作出答复。

可以说,英国法院经费监督体系覆盖了从法院内部到主管部门,从财政部门到审计部门,从议会到社会民众的所有领域,形成了全方位、立体式的法院经费监督网络体系。

德国建立了严格的法院经费监督制度。在德国,法院经费监督是法院经费制度的重要组成部分。德国法律规定,所有使用财政资金的部门,都必须设置专门的监督机构。

为此,德国各法院系统都设立了内部监督机构,专门负责对法院经费预算和管理进行监督。为保证法院财政资金支出的合规性、安全性和有效性,德国法院建立了比较完善的监督制约机制。

同时,联邦和各州议会预算委员会下设审计委员会,行使对包括法院经费在内的所有公共财政资金的审计职权。在对法院经费预算执行情况进行审计过程中,审计委员会通常召集财政部门、审计机构和有关部门的代表进行审核,并向议会提出决议草案,由议会进行审议。议会对法院经费预算决算审议监督力度很大,其所实施的监督是法律监督。

更为重要的是,德国联邦和各州分别设立了联邦审计署、州审计署和地方审计局等专门审计机构。这些专门审计机构具有高度的独立性,它们既不隶属于政府,也不隶属于议会,只服从法律。法院经费预算和管理要接受这些专门审计机构的严格审计监督。

这些专门审计机构有权自主决定审计的时间、地点和内容,并在每一财政年度都要向议会预算委员会提交年终决算审计报告,作为议会批准法院经费决算的基本文件。议会在审议法院经费决算时,这些专门审计机构的审计报告是不可或缺的依据;否则,法院经费决算无法在议会上获得通过。专门审计机构的审计报告要对社会公众公开,公众可以很方便地查阅。对法院经费运行情况进行周密的审计监督,是德国法院经费制度的鲜明特色。

法国同样对法院经费进行严格的检查监督。法国建立了较为完善的保证法院经费安全运行的检查监督机制。法国法院经费在实际使用过程中,要接受议会的监督和国家审计部门的审计检查。1998年以来,司法部在编制法院经费预算时,要列明上一年度经费的开支情况。

更为重要的是,法国通过设置财政监察专员和国家公共会计制度对法院经费运行情况进行独立检查,从而实现对法院经费运行全过程的监督。法国财政部门向司法部门派驻财政监察专员,负责对司法经费预算支出进行监督检查。

财政监察专员要检查法院经费支出的合法性,即经费支出是否与法律法规和议会审批要求相一致。如检查法院雇佣的职员是否符合法律规定;法院购买合同是否符合政府采购法规;各项支出是否用于法定的预算项目;预算拨款是否足够用于支付;不同经费科目之间的调剂是否在规定的权限范围之内等。

司法机关的每项经费支出都必须经过财政监察专员的签字才能进行支付。公共会计的责任就是审核经费拨款是否合乎相关规定。如果经费拨款出现差错,应当由公共会计个人承担责任。

与此同时,法国还建立了法院经费内部监督机制,法院在保证司法经费安全运行方面承担更大的责任。1997年法国上诉法院和大审法院成立了司法经费监管机构。每一名法官都应当认真登记和报告其公共经费开支情况,并接受内部监管机构的检查。

我国台湾地区法院经费管理十分严格。法院经费要全部纳入预算管理,不论是法院的人员、运行、业务等经常性经费,还是设备配置、基础设施建设等项目经费,都应当编制到法院年度预算中,统一纳入法院年度预算总额,由“司法院”审核实施,没有任何预算外支出的空间。

台湾地区建立了较完善的法院经费预算标准体系。无论是提编概算,还是预算编制,以及预算执行,每一个环节都要遵循严格的标准和程序。法院经费的使用和调整必须严格按照法定情形和程序进行。台湾地区还形成了严密的、多方位、全过程、常态化的法院经费监管网络体系。

从外部监督来看,计划主管机关、主计机关、财政机关、审计机关、业务主管部门(“司法院”和上级法院)都有权对法院经费进行监督;从内部监督来看,法院会计部门要接受院长的领导,法院不同科室要对经费进行内部审核,法院相关职能部门参与讨论决定,法院财务部门内部要相互制约,法院经费运行情况要在法院内部公示等。这些严密的制度措施有效保证了法院经费管理的公开性和透明化。

(作者单位:最高人民法院办公厅)

 

来源: 人民法院报(责任编辑:孙燕)
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