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惩戒与保障:域外检察官办案责任的双面镜像

发布时间:2016-05-17 10:16:13我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

樊崇义 刘文化

检察官的惩戒是指有关机关依照法定条件和程序,对于检察官在检察活动中违反职业道德和纪律的行为加以惩罚和警戒的制度。检察官的惩戒制度是确保检察官办案责任得以落实的重要措施,对于加强检察人员的责任意识,减少和防止检察官违法乱纪行为,确保检察行为的公正性与廉洁性具有重要意义。在对检察人员违反职业道德和纪律的行为予以惩戒的同时,各国也强化对检察人员的各类保障措施,避免因强调惩戒而对检察人员造成过重的心理压力和思想负担,在一定程度上体现了刚柔并济的特点。

检察一体化的制度设计

检察一体化是许多国家检察制度的基本特点,但是,在这种一体化的检察体制之下,检察官也具有自身办案的独立性。比如在法国,检察官的职能履行具有等级性、独立性和一体性的特征。等级性,即检察机关组织在级别上有层级隶属和服从的关系,检察院的检察官要服从上级的指令,接受上级的领导与监督。独立性,即检察机关的外部独立体现在其对于法院和受害人的关系上。在遵守层级服从原则的检察系统内部,尽管检察官行使职权时不享有与法官同样的完全独立性,但他绝非对上级指令唯命是从,在办理具体个案时也具有相对独立性。一体性,是指根据检察一体的组织原则,各级检察机关构成一个统一的整体。在上命下从的检察系统内部,所有检察官在法律上都视为一体。每一位检察官在诉讼过程中,并不是以其本人的名义,而是代表整个检察院在进行诉讼活动。

与法国一样,德国检察制度也是实行检察一体化原则。德国检察院也是附设在法院系统中,按照法院的等级相对应地进行设置,检察院与法院之间不存在隶属关系,检察院由司法部主管。但是,德国是联邦制国家,德国检察机关分为联邦检察机关和州检察机关,又根据联邦分权原则,联邦检察机关和州检察机关之间不是领导与被领导关系,只是协调关系。

日本检察官的管理主要是通过一体化管理辅以法务大臣的指挥监督实现的。所谓检察官的一体化管理,是指在同一长官指挥监督之下,下属检察官所执行的事务在法律上被视为与该长官亲自执行的事务相同一。比如,一个地方检察厅检察官所作出的起诉,被视为与检事正(即地方检察厅厅长)作出的起诉相同一。在检察官一体原则之下,尽管各个检察官仍然是独立官厅,但是检察官在整体上成为一个不可分割的一体,处于“金字塔”形的上命下从的指挥关系之中。从组织层面来看,检察厅就成为一个以检事总长(即总检察长)为顶点、全国统一的中央集权化的“金字塔”形官僚组织。根据日本《检察厅法》第7条至第13条的规定,检察官的一体化管理具体表现为上级对下级的指挥和监督、上级对检察事务的调取和转移、下级对上级的职务代理等。但是,日本检察官也还具备独立性的特点,为防止检察权行使中的错误,使其正确反映国家意志,并且从整体上更为有效地发挥检察功能,检察官的管理既要保持检察官的独立性,又要具备对检察官的适当监督,实现其有效运作,并且兼顾检察工作中的分工与协作。

检察官的惩戒制度

在法国,对违纪检察官的惩处原则上适用所有对违纪法官的纪律处罚,但程序有所不同。对违纪法官、检察官的惩处可由司法部长提起或上诉法院院长和总检察长在权限范围内提起。对法官违纪的惩处决定由国家最高司法委员会作出,对检察官违纪的惩处决定由司法部长根据最高司法委员会的意见作出。依据1958年12月22日条例的规定,对检察官违纪惩处的方式主要有:警告、记录在档、调离、降低工资级别、降低职务等级、解除职务、强迫退休、降低退休金甚至剥夺退休金等。除了上述纪律责任外,检察官如有违背职责、义务、职业道德的行为,还将可能被追究刑事责任、民事责任。关于刑事责任,日本《刑法典》第434-9条规定的司法官的受贿罪、第432-1条规定的滥用公共职权阻碍法律执行罪可以适用于检察官;关于民事责任,根据1958年12月22日法令的规定,检察官只对自己的个人过错负责。检察官的个人过错与履行司法公务有关的,只能通过国家诉讼形式追究其责任。该诉讼在最高法院的民事庭进行。检察官不服违纪惩戒可向行政法院提起行政诉讼。检察官犯罪按一般刑事诉讼程序追究其法律责任,只是审判主体不是法院而是国家最高司法委员会,由最高法院总检察官任命的最高司法委员会委员担任主席。

德国检察机构内部设有纪律委员会,通过专门的纪律诉讼程序,对公务员的执法行为进行监督,对违规行为进行处罚。处罚的类型大致有写检查、罚款、减工资、调低岗位级别、调离现有岗位等。当然,各州的规定并不完全相同。作出处罚后,应当告知人事部门,并报司法部确认批准,记录归档。如果被处罚的人有异议,可以向法院起诉,由司法部任命一个法官进行独立调查,经过行政法庭下设的纪律法庭审理作出最终判决。对于严重的违纪行为,必要时还可以召开有司法议员、检察机构和法院的代表参加的表决会罢免检察官。

在英国,检察官的权力来自于《1985年犯罪起诉法》第1条之规定,“每个检察官对自己所分到的职责都不能有任何偏见,在机构和程序上都享有检察长的所有权力,但是要在检察长的指挥之下工作。”检察官是政府雇用的公务员,他们也受本机构执业规范的约束,如果他们违反了这些规范,可以对他们提起训诫程序,就像对待从事法律职业的其他人一样。检察官不能免予刑事责任或民事责任。此外,检察官对错误的监禁要承担民事责任。错误监禁,是指使不应被监禁的人处于被监禁之中。所有的检察官都要对其构成犯罪的行为承担刑事责任。如“妨害司法”即可视为这种行为。例如,故意隐瞒证据,而该证据很可能使被告人得以开脱罪责,洗清罪名。

鉴于美国检察官的独立性,检察官办公室的工作一般不受州政府的监督。州检察长也无法控制地区检察官。只有当地选民才有权对地区检察官的表现进行评估,并通过投票方式罢免地区检察官。因此,美国检察官任职期间如有下列情形之一,可免职:“不胜任工作,经常喝醉酒,严重道德败坏和渎职行为。关于渎职行为是指检察官的下述行为:不着手、不进行或者拒绝着手或进行刑事侦查或控告;不向县行政官员提出法律上的建议;在刑事控诉中对被告人提供业务上的帮助;不服从法院命令;利用职务进行勒索;收受未经许可的酬金。”

韩国专门制定有《检事惩戒法》,其目的在于规定检事惩戒的有关事项。按照该法的规定,法务部内设检事惩戒委员会。委员会由委员长1人、委员6人组成。委员长由法务部长官担任,任期为三年。此外,还设有干事、书记。“法务部长官通过检察厅从宏观上对检察机关的活动作出指示,监督检察活动。”该法第2条规定的惩罚事由包括:(1)违反《检察厅法》第43条规定,即检事在任职期间,不得成为国会或地方议会的议员;不得从事与政治活动有关的活动;不得从事以谋取金钱为目的的活动;未经法务部长许可,不得担任有报酬的兼职。(2)违反职务上的义务或怠慢这种义务。(3)无论是否属于权限范围,有损害检事的体面和威信的行为。其惩戒种类分为重惩戒和轻惩戒两类。重惩戒用于违法情节严重和曾受过两次以上轻惩罚而无悔改表现者。重惩戒包括免职、停职和降薪。停职的期限为1个月以上6个月以下。在此期间要停止执行职务,也不支付报酬。降薪的期限为1个月以上1年以下,降薪的数额为报酬的1/3以下。轻惩戒是对违规行为较轻者的处分。轻处分分为重谨慎、轻谨慎和谴责。重谨慎的期间是1个月以上2个月以下。轻谨慎的期间为不满1个月。这三者都是在让违法者继续从事工作的同时,勒令其改正所犯过失。

在日本,检察厅是国家行政组织的一部分,因此法律给予了一定的身份保障制度。根据《检察厅法》第25条规定,检察官除了退休、因法律程序被免职、成为闲职人员以及受到行政处分外,不得违反其意愿而被降低薪俸、停止职务或罢免官职。对检察官的惩处适用《国家公务员法》,由人事院对违法乱纪的检察官进行惩处。惩罚检察官的情形有三种:一是违反了《国家公务员法》或依该法所发布的命令;二是违反了职务上的义务或者渎职、消极怠工等;三是违法乱纪或实施了其他有损于服务全体国民的不正当行为。惩处方式分为免职、停止执行职务、降薪和警告等四种。受停止执行职务处分的,处分的期限为1日以上1年以内,在此期间不能给其发工资。属于应受刑事处罚情形的,即使对该事件已作出惩处决定,也不妨碍因此受到刑事追诉。受处分的检察官不服人事院惩处的,在法定期限内可以请求重新审查。

葡萄牙的纪律处分由《检察署组织法》进行了专章规定。检察署检察官违反职业义务,在公共生活中有不当行为或失职,或在公共生活中有与其履行职务所必需的礼节和尊严不相符合的行为,即使是轻微的错误都属于破坏纪律行为。检察官有破坏纪律行为者,必须接受纪律处分,且这种处分不受免职或职务变动的影响。检察官如果被免职,检察官在恢复其职务时接受处分。处分的等级分为:警告、罚款、调动、中止职务;停职察看;强迫退休;撤职。其中,警告处分是对不规矩的行为提醒注意或批评,以防止检察官的行为或失职给行使职权造成混乱。罚款处分以日计算,从检察官工资中扣除按照处分日数计算的数额,至少5日,最多30日。罚款处分适用于玩忽职守的情况。调动处分是将检察官派往非原履行职务的地区。调动处分减少任职时间60日。中止职务和停职察看处分是在处分期间完全停止工作。中止职务的处分可以执行20日至240日。停职察看处分为1年以上2年以下。受到中止职务处分者,在受处分期间应失去计算工资、工龄、退休而起作用的连续时间。这两种处分适用于对履行本职务严重玩忽职守和被判处刑罚的情况。每次处分应予登记。处分的尺度是根据错误的严重程度,检察官的职责大小及其为人和对其有利或不利的客观情况决定。

检察官的职业保障

各国的检察制度虽然规定了严格的责任处分制度,但是也规定了完整和严密的职业保障制度,使检察官能更加全身心地投入检察工作,免除他们的后顾之忧。比如,德国检察官的社会地位较高,对法律专业毕业生有很大的吸引力。未经法定程序,检察官的身份和职位不得剥夺。获得检察官资格后从事检察官工作至少3年的,可有资格被任命为终身检察官。检察官一直工作到65岁退休,退休后依然享受优厚的待遇。美国非常重视对检察官的激励。司法部设有特别表彰委员会,决定向每年度由各部门首长推荐有卓越贡献的检察官颁发司法部的最高荣誉奖之一的“特别奖”,特别奖包括特别奖章和奖金。日本《检察厅法》规定了检察官的身份保障制度。根据《检察厅法》第25条规定,检事总长、次长检事和检事长的免职,必须经过检察官资格审查会的决议和法务大臣的劝告。对于检事及副检事免职,必须通过资格审查会的决议。检事长、检事及副检事由于检察厅的废除等原因成为剩余人员时,法务大臣可以向该检事长、检事及副检事支付半数薪俸,并让其等待空缺位置。《俄罗斯联邦检察机关法》第45条规定了检察长和侦查员的法律保护机构与措施,具体包括人身安全保护机构,人身和财产的保护措施,工资待遇保障、住宅待遇保障、医疗保障、运输工具保障、人身保险等社会保障,学习教育保障等。

(作者分别为中国政法大学教授、中国政法大学诉讼法学博士研究生)

 

来源: 检察日报(责任编辑:孙燕)
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