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域外法院经费制度的五大通行规则(上)

发布时间:2016-05-13 14:35:22我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

 陈春梅

世界主要国家和地区由于政治体制不同,司法制度迥异,其法院经费制度在具体内容方面也呈现出明显差异。但是,这些国家和地区在法院经费制度方面存在着一些共同特点,已经形成了具有普适意义的通行规则。这就是:建立独立于其他国家经费预算的法院经费预算体系;实行统一的法院经费保障机制;对法院经费进行细致的科学化管理;由专门机构和专业人员对法院经费进行具体运作;注重对法院经费使用和运行情况的监督和检查。

目前,我国法院经费制度正面临着转型和变革的历史机遇。党的十八届三中全会、四中全会都对法院经费制度改革提出明确要求,强调要改革司法机关财物管理体制,推动省以下地方法院经费由省级财政统一保障。人民法院正在按照中央的要求和部署,积极稳妥地推进法院经费制度改革。

为深入研究世界主要国家和地区的法院经费制度,自2015年10月30日本版刊登《我国台湾地区的法院经费制度》以来,我们共介绍了7个国家和地区的法院经费制度。今天,本刊特邀作者对这些法院的经费制度的通行规则予以梳理,分上、下两期刊登。敬请关注。——法律文化周刊

世界主要国家和地区由于政治体制不同,司法制度迥异,其法院经费制度在具体内容方面也呈现出明显差别。但是应当看到,世界主要国家和地区在法院经费制度方面已经形成了具有普适意义的通行规则。这些共性特征,归纳起来,可以概括为以下五个方面:

法院经费的独立化

法院经费的独立化是各个国家和地区法院经费制度的重要特征,也是保障法院依法独立裁判案件的重要基石。独立的法院经费对于法院公正司法的意义不言而喻。可以说,没有独立的法院经费制度,就不可能实现司法的公正性和正义性。

无论是单一制国家还是联邦制国家,都把建立独立的法院经费制度作为司法的基本原则和价值目标。法院经费的独立化主要表现为三个方面:一是法院经费预算编制独立于国家其他经费预算编制;二是法院在司法经费预算中占据主导地位,起决定性作用;三是法院在司法经费管理和使用中不受外界和其他力量的干预和影响。

为了强调法院经费独立的重要性,有些国家在宪法中明确规定实行独立的司法经费制度。如乌克兰宪法规定:“在乌克兰国家预算中,单独规定供养法院的支出。”有的国家在法院组织法或者财政法将法院经费独立制度固定下来。可以说,法院经费独立已经成为各个国家和地区法院经费制度的普遍共识。

在美国,无论是联邦法院系统还是州法院系统,它们都拥有一套单独的司法预算经费保障机制。联邦法院和州法院的经费预算都由法院独立编制,与其他国家机关的经费预算相互分立;法院经费预算经立法机关审议批准后,法院直接负责经费的管理和使用。这与美国检察机关、警察机关、监狱管理部门以及国家安全部门和司法行政机关的经费保障机制完全不同。这些部门没有独立的经费保障机制,它们被当作行政机关的职能部门,其经费预算与政府其他部门的经费预算一起,统一纳入行政经费预算的整体规划当中。

从美国各州的情况来看,州地方检察机关、警察机关、监狱管理部门以及司法行政机关的经费均由地方同级财政预算加以保障,这与州法院经费主要由州财政统一保障的做法也不相同。由州财政统一保障法院经费的好处是:它能够为地方法院提供更加充裕的资金来源和稳定的经费支持;有助于保持司法经费分配标准上的统一性;可以通过集中采购获得经费使用上的规模效应;有利于地方法院摆脱对同级财政的依赖,更加公正地审理和裁判案件。

美国法律明确规定,禁止政府部门对法院经费进行干预。法院经费独立是保障美国司法运行的重要支柱。

英国通过议会集中审批法院经费实现司法经费的独立化。英国是议会制国家,议会至上的政治传统在法院经费制度中得到充分体现。通过议会审批这种方式控制法院经费预算及其规模,不仅能够保证国家司法制度实现议会制的政治要求,而且有利于保障法院经费预算的独立化。

在英国,法院经费预算要经过议会审议批准,形成正式法案后才能付诸实施。只有议会才能投票决定将纳税人的税款拨给法院使用;没有通过议会审批,任何人都无权进行经费开支。这种由议会决定法院司法经费预算的做法,不仅有利于形成由中央财政统一保障的法院经费预算管理制度,而且能够保证法院经费制度的稳定性和权威性。

为了实现中央对地方财政预算的严格控制,英国的中央预算支出占国家整个财政支出的绝大部分。根据英国基本法的规定,法院的基本职能是向全体国民提供以维护社会利益为目的的公共服务。司法经费与其他国家机关经费在性质上并没有什么区别,完全可以实行中央集权式的一体化管理。

英国法院经费由中央财政统一保障,而不应当依赖地方政府,充分体现了中央高度集权的特点。应当说明的是,英国有的郡法院和治安法院,其司法经费由当地财政供给和支持。但是,中央财政会给地方财政返还较大数量的司法经费。因此,地方财政承担郡法院和治安法院的司法经费,这种状况并不能从根本上改变英国法院经费制度由中央财政统一保障的基本格局。

法院经费的独立性是法国法院经费制度的重要特征。法国法院经费预算由司法部自行编制,并且独立于其他部门的财政预算。虽然司法部在编制法院经费预算时,要同国家财政部进行协商,财政部会从经济社会发展规划和国家财政预算框架中进行综合平衡。但是,只要法院经费预算不违反国家财政预算的基本政策,财政部一般不会提出反对意见。

法国法院经费预算虽然由议会审议批准,但是,议会对法院经费预算的决定权在实践中并没有发挥实质性作用。因为审议法院经费预算方案需要高度专业的知识背景和必要的信息资源。而许多议员不具备这方面的专业知识,他们在审议法院经费预算方案时,只能依靠司法部门提供的有关资料。因此,经过专业技术人员精心编制的法院经费预算方案,很难被议员们轻易地推翻和否定。

议员的作用更多地体现在对现有方案的合理性和合法性进行评议,排除法院经费预算方案中不合理的部分,而不是提出修改意见,或者拿出新的法院经费预算方案。实践中,许多议员因为自己的修改意见不被采纳而失去对法院经费预算案进行实质性辩论的兴趣。

还应当看到,法国法院经费预算尽管由司法部负责编制,但是,法国司法部的许多重要岗位是由法官或者检察官担任。他们对司法业务较为熟悉,有利于作出符合司法规律要求的法院经费预算。因此,法院经费预算的决定权实际上掌握在司法部门手中。从这个方面来看,法国法院经费制度具有较高的独立性。

日本同样建立了独立的法院经费制度。1947年日本裁判所法(类似我国法院组织法)对法院经费制度作出明确规定:“裁判所的经费是独立的,应计入国家预算内。”二战之后,根据日本宪法规定,法院司法行政管理权从国家司法行政机关——法务省中独立出来,交给最高法院行使。

日本财政法规定:法院财政实行独立预算制度,每年由最高法院院长提出概算报告书,送交内阁汇总编入国家预算。日本法律明确规定,最高法院具有对全国司法行政事务的最高管理权。最高法院独立管理包括法院经费在内的司法行政事务,不受立法机关和行政机关的任何干预。根据这些法律规定,日本实行独立的法院经费制度。

日本法院经费制度的独立性表现在:首先,法院经费预算独立于行政机关。日本法院经费预算由最高法院独立负责编制,不受其他国家机关的控制。内阁虽然可以对法院经费预算提出意见,但它无权修改和变更法院经费预算方案。其次,法院经费独立于各级地方财政。地方各级法院经费预算独立编制,预算方案直接向内阁提交,由国家议会统一审议,与所在地方财政没有任何关系。最后,法院经费实行独立管理。日本最高法院独立管理法院经费,地方各级法院按照经费预算法案,自行决定本法院的经费支出规模和数额。

法院经费独立是近年来俄罗斯司法改革的重要内容。俄罗斯司法改革的一个重要目标,就是从制度上保障法官依法独立行使司法权。俄罗斯联邦法院经费制度就是紧紧围绕这一目标逐步建立起来的。俄罗斯以法律形式明确规定,法院经费制度要以保障司法独立为目标。俄罗斯联邦法院经费来自联邦预算且单独列支,由中央财政统一拨付,其根本目的就是为了从根本上保证法院和法官按照联邦法律独立地审判案件,排除任何外界的干扰和控制。

俄罗斯联邦法院体系法明确规定:根据联邦法律,法院的经费必须保障法院充分和独立地行使审判权;联邦宪法法院、联邦最高法院的经费,根据联邦法律的规定在财政预算中单独建立;俄罗斯联邦政府制定有关法院经费的联邦预算草案时,要与联邦宪法法院和联邦最高法院院长,联邦最高法院司法总局负责人,联邦法官委员会负责人相互协商,他们有权参与俄罗斯联邦议会审议财政预算的讨论。

俄罗斯以法律形式明确规定,法院经费预算原则上不得减少。如计划削减5%,需由俄罗斯联邦法官委员会批准;如计划削减10%,需召开全俄法官代表大会紧急会议批准。俄罗斯法院经费制度始终是以保障实现法院和法官独立审判为目标,这是俄罗斯联邦法院经费制度的明显特点。

我国台湾地区法院经费亦独立于地方各级政府。台湾地方法院经费由“中央”财政统一保障,不受所在地方经济发展和社会条件的影响。台湾法院经费独立于行政机关,各级法院经费全部由“立法院”审议确定,不受行政部门的控制和干预,行政机关只能对法院经费预算加注意见,不得直接删减。台湾法院经费由各级法院独立提出概算,司法机关统一编制经费预算,统一实施管理,在法院经费预算编制方面完全独立。

另外,对于法院所需的行政装备和项目经费,不依赖于行政机关,由各级法院自己提出,“司法院”评估确认后,在年度司法预算总额中统筹安排,编入“司法院”经费预算中统一编配到所需法院,不用向行政机关申报。正是通过这些具体措施,台湾地区建立了独立于行政部门的专门法院经费制度,为司法机关独立行使职权奠定了坚实基础。

法院经费的统一化

法院经费的统一化是各国法院经费制度的共同做法。不管是单一制国家还是联邦制国家,法院经费制度都实行程度不同的统一化管理。单一制国家法院经费由中央财政统一保障,联邦制国家法院经费一般采取两级管理模式:联邦法院的司法经费由联邦财政统一保障,州法院的司法经费主要由州财政统一保障。

由于各国通常都建立了法院经费正常增长机制,国家财政部门不得无故削减法院经费,因此,即使法院经费由州财政保障,州级行政机关也无法通过法院经费实现对法院独立行使职权的控制和干预。

美国是联邦制国家法院经费体制的典型代表。美国联邦法院和州法院的司法经费分别实行由联邦和州财政统一保障的体制。作为联邦制国家,美国联邦和各州都拥有各自的宪法法律体系,分别享有独立的立法权、行政权和司法权。

美国司法事务在联邦和州两个层面被划分为相对独立的领域,涉及联邦性司法事务的案件由联邦法院管辖,属于各州司法事务的案件由州法院管辖。与此同时,联邦和各州都享有各自的财政预算,各州在很大程度上具有独立的税收立法权和税收体系。在这种体制安排下,美国法院经费从总体上实行二元化保障制度,全国性司法事务由联邦财政保障,各州行政区域内的司法事务由州财政保障。因此,美国法院经费预算划分为联邦法院经费预算和州法院经费预算,分别由联邦财政和州财政统一编制。

联邦各级法院经费都由联邦财政拨给,联邦最高法院统一分配管理;各州法院经费主要由州财政统一供给,州最高法院统一分配管理。当然,美国法院经费制度在整体上的统一性,并不排除在某些项目经费方面,联邦和州之间存在着必要的财政转移支付;同时,也不排除当地财政对法院特定项目经费的支持。从这个意义上看,美国法院经费制度的统一性具有相对意义。这体现出美国法院经费制度的务实态度。

法国法院经费制度经历了一个变化的过程。30年前,法国地方法院经费是由地方财政提供的。但是,实践证明,法院经费由同级地方财政保障的制度安排不利于实现司法的公正性和统一性。法国在国家治理结构改革中,不仅没有强化地方财政对法院经费的承担义务,反而将法院经费保障责任提升到中央层面,由中央财政集中对全国法院经费实现统一保障。

无论是最高法院经费,还是地方法院经费,都由司法部提出司法经费预算,集中提交给议会进行审议批准。议会审批后,由国家财政统一支出,司法部管理实施。

作为单一制国家,法国法院经费制度的一个显著特点,就是各级法院的所有经费都由国家财政统一负担,地方法院经费不受地方财政控制。如果地方法院需要基础设施建设经费,必须逐级向上级法院提出经费需求;上级法院向司法部提交基础设施建立经费报告,由司法部向国家议会提出经费预算申请;国家议会批准后,地方法院经费预算自上而下启动实施。因此,中央集权式的法院经费管理体制是法国法院经费制度的重要特色。

集中性和统一性是日本法院经费制度的明显特点。在日本,无论是高等法院,还是地方法院、家事法院和简易法院,其经费预算都由最高法院统一编制。各个法院在每个财政年度都向最高法院提出经费需求申请,最高法院根据下级法院的实际情况,集中编制全国法院的经费预算。最高法院完成全国法院经费预算方案编制工作后,统一提交给议会进行讨论审议。议会批准法院经费预算后,财务省将法院经费拨付给最高法院,由最高法院统一执行和管理。

各个法院不能自己编制本法院的经费预算,更不能各自向国家议会直接提出经费预算方案。因此,日本法院经费预算采取集中编制、中央统一保障的模式。而行政经费保障体制则不同,它分为中央经费和地方经费,中央行政机关经费由中央保障,地方各级行政机关实行分级财政管理体制。地方经费预算由地方负责编制,提交给本级议会审批。这与法院经费实行统一预算的做法存在着明显区别。日本法院经费制度的统一性,是由高度集权的国家政治体制决定的。同时,它也是由司法权的基本属性所决定的。

在日本,法院行使的司法权属于中央的事权及支出责任,各级法院,不论设置在首都,还是设置在地方,都是代表国家行使司法权的司法机构。因此,各级法院的经费应当全部由中央财政统一保障。正是在这一理念的指导下,日本建立了高度统一的法院经费制度,从最高法院到简易法院,其法官工资、法院基础设施建设费用、司法辅助人员费用等都由中央财政统一负担。

俄罗斯联邦对法院经费采取由中央财政统一保障的体制。俄罗斯全国各级法院经费预算由中央财政单独列支,国家议会审议批准,联邦财政集中拨付。俄罗斯宪法对此作出明确规定:法院经费只能来自联邦财政预算。

1999年俄罗斯联邦通过了法院经费法,进一步规定所有法院经费都应当来自中央财政,不受地方财政制约。即使有的地方政府自愿为当地法院提供经济帮助,也必须经过联邦最高法院司法总局对其帮助的动机和目的进行严格审查。

法院经费由联邦财政一级保障的具体制度,改变了过去法院经费实行分级保障的做法。俄罗斯联邦法院系统虽然存在四级法院体系,但是,各级法院的司法经费预算都由联邦最高法院统一提出方案,经政府部门纳入国家财政总预算,并且由国家议会统一审议批准实施。

在这种情况下,各级法院维持正常司法活动的经费完全由联邦财政集中保障,彻底摆脱了地方法院与同级政府之间在经费问题上存在的任何关系,各级地方政府无权干预和控制当地法院的经费规模和经费支出。虽然各联邦主体享有高度自治权,但是,联邦主体议会不能决定联邦主体法院的经费预算,联邦主体法院经费预算由国家议会审批,而不是由联邦主体财政预算支出。

即便是作为联邦主体区域内的基层法院,治安法院的法官工资也由国家财政统一供给,与联邦主体财政没有任何联系。俄罗斯联邦法院体系法明确规定:联邦法院和治安法官的经费由联邦预算支付;刑事陪审员、人民陪审员、仲裁陪审员参加审判活动时候的费用由联邦财政预算支付。因此,俄罗斯联邦法院经费实行的是中央财政统一保障的制度,全国各级法院经费开支都由中央财政负担。

(未完待续)

(作者单位:最高人民法院办公厅)

 

来源: 人民法院报(责任编辑:孙燕)
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