完善公益诉讼制度的几点思考

党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”，充分体现了党中央对公益诉讼制度的重视与支持，也赋予了检察机关更重政治责任、法治责任、检察责任。在今年全国检察长会议上，“检察工作现代化”这一时代命题引起了各方关注。在笔者看来，作为新时代“四大检察”格局中重要组成部分的公益诉讼，是“检察工作现代化”的重要内容和关键动力，唯有公益诉讼制度本身不断提档升级，检察工作现代化方能增量提质。从这一意义上讲，完善公益诉讼制度迫在眉睫。站在新的历史起点上，公益诉讼制度迎来新的发展契机、担负起新的历史使命，应从顶层设计、领域探索等方面持续发力，不断完善公益诉讼制度体系，以检察工作现代化融入和助力政法工作现代化、服务中国式现代化。

第一，在顶层设计上，推动检察公益诉讼专门立法。“推动检察公益诉讼专门立法，是完善公益诉讼制度的重要体现。”检察工作现代化必然是党绝对领导下的现代化，公益诉讼制度的完善要紧紧依靠党的绝对领导，从立法层面不断优化制度顶层设计。主要基于三点考量：其一，从发展历程看，检察机关全面开展公益诉讼已有五周年多时间，最大制约在于立法供给的相对不足。对检察公益诉讼予以专门立法，能有效提高检察机关开展公益诉讼的整体规范性；其二，从制度体系看，现行的检察公益诉讼规范体系，是在实践探索中依托各项改革逐步建构而来，故而内生存在着分散化、多样化特质，需在顶层设计上予以整合；其三，从具体情况看，检察公益诉讼虽然取得了长足的发展，但不可回避的是，现阶段仍然存在一定程度的履职衔接度不佳、监督质效度不高等问题，如民事公益诉讼中的公益基金闲置，以及行政公益诉讼中的“当诉不诉”等。通过检察公益诉讼专门立法，能为实践问题提供操作理据，扫除权力运行“盲区”。

第二，在履职立场上，始终坚持人民至上夯实根基。根基厚重、坚如磐石，方能底气充盈、行稳致远。坚持人民至上，是党的二十大报告强调的“六个坚持”之一。检察机关的根本属性就是人民性，人民立场是扎实履职的根本立场。公益诉讼制度的发展，离不开践行全过程人民民主，在履行检察公益诉讼职责过程中，做优做实人民至上，需要深入贯彻以人民为中心的发展理念，以人民群众为公益诉讼制度维护国家和社会公共利益成效的“判卷人”。一方面，要紧盯人民群众反映强烈的、公益损害多发领域，“下沉式”全面发掘公益诉讼线索案源，积极回应人民群众的关切期盼，做到件件有着落、事事有回音；另一方面，要丰富人民群众参与公益诉讼的形式与载体，在更大范围、更深层次上开展检察听证工作，主动邀请人大代表、政协委员、人民监督员、社区乡镇代表等社会各界人士担任听证员，实质性参与办案过程，将听证员的意见作为做出检察公益诉讼决定的重要依据，并虚心接受人民群众监督，不断夯实公益诉讼制度的群众基础。

第三，在领域探索上，发挥基层首创精神提质拓面。“首创”意为“最先创造，创始”。对检察工作而言，需要敢闯敢试、善作善成的“首创精神”，只有勇于改革突破、奋勇争先，公益诉讼制度才能在新时代展现更大作为。近年来，检察机关不断探索公益诉讼新领域，公益诉讼检察已由原生态环境和资源保护、食品药品安全四个领域，扩展到安全生产、个人信息保护、妇女权益保障等九个领域，并继续向文物和文化遗产保护等新领域拓展，初步建立起了“4+N”基本业务框架，形成了以传统法定领域为核心、新增法定领域为增长点、其他新领域为补充的基本业务格局。新领域与法定领域相对应，虽无法律明确规定，但地方性立法予以了支持或在实践中进行了探索，并不断完善完备。同时，新领域是一个动态更新的过程，对新领域的探索亦是一个与时俱进的创新工程，需要广大基层检察机关首创性地洞察思辨、科学论证、大胆创新，在上下联动中谋深做实，谦抑审慎善意地予以推进，在提质拓面中加快公益诉讼制度创新。

第四，在价值功能上，能动参与社会治理推动善治。现代化，突出体现在制度文明、治理手段和治理方式的文明。推进政法工作现代化就要积极推动完善社会治理体系，检察机关承担着重要职责。公益诉讼制度为检察机关参与社会治理提供了独特视角。对检察机关而言，要心怀“国之大者”，当好公共利益“守护人”，以更优质的公益诉讼“检察产品”推动社会治理走向善治。一是注重抓溯源治理。抓前端治未病，并持续跟进、一盯到底，提高从公益诉讼线索案源向精品案件的转化率，在办案中注重发现普遍性、倾向性问题，尤其是涉及人民群众关切的“不明确事项”，积极运用公益诉讼检察职能，以履职“我管”促依法“都管”，充分发挥好“办理一案、治理一片”的制度价值。二是精准治理。聚焦“数字赋能监督，监督促进治理”的法律监督模式重塑变革，通过大数据建模发现类案问题线索，及时开展专项监督，推动完善制度体系，以公益诉讼“穿透式”精准监督，有力破解治理短板。三是联动治理。检察公益诉讼是公益之诉、督促之诉、协同之诉，而非替代之诉、问责之诉，要注重凝聚执法司法合力，建立司法权和行政权的良性互动关系，推动突出治理问题的解决，促进国家治理体系和治理能力现代化水平跃升。

第五，在人才战略上，不断培育专业队伍蓄势赋能。“心心在一艺，其艺必工；心心在一职，其职必举。”推进公益诉讼制度的长远发展，需要大力培养一支专业化、高素质的公益诉讼检察队伍。一是引导树立大格局。从思想理念出发，引导新时代公益诉讼检察官放大思维格局，站在历史和时代发展的潮头之上，站在东西方检察制度的发展渊源与未来的宏大视野之下，站在国际国内形势发展的大格局之中，以高度的历史责任感来推动公益诉讼制度发展，潜心绘就检察工作现代化的高质量发展图景。二是专业履职担使命。“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。”公益诉讼制度的完善，离不开公益诉讼检察官们的勇敢担当、矢志奋斗。奋斗需要建立在高超的专业素养基础之上。因此，要突出强化对公益诉讼检察官的实践锻炼、专业训练，在实践中锤炼过硬本领，增强专业素养，当好公益诉讼制度发展的参与者、推动者、笃行者。三是弘扬奉献显情怀。“道不可坐论，德不能空谈。”在推进完善公益诉讼制度进程中，要弘扬奉献精神，引导公益诉讼检察官牢固树立目标导向、问题导向、结果导向，紧密契合“以人民为中心”，苦干实干，在精诚履职中彰显司法为民情怀，汲取检察事业稳健前行的磅礴力量。

（钟瑞友，作者为浙江省金华市检察院党组书记、检察长）