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刘振宇:中国特色人民调解制度的传承与发展
发布时间:2019-11-07 22:09 星期四
来源:法制日报--法制网

中国特色人民调解制度的传承与发展

司法部副部长 刘振宇

人民调解,是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动。人民调解是一种诉讼外的化解矛盾、消除纷争的重要方式,被称为维护社会和谐稳定的“第一道防线”,被国际社会誉为“东方经验”“东方之花”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,明确提出完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系,完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,充分体现了党中央对人民调解工作的高度重视,为进一步做好新时代人民调解工作指明了方向。

一、什么是人民调解

人民调解制度源于我国古代民间调解“和为贵”“止讼息争”的传统。早在西周时期,《周礼•地官》所载官名中记有“调人”,就是专门负责调解事务的官员,“掌司万民之难而谐和之”。秦汉以后,官府中的调解发展为乡官治事的调解机制,如秦汉的啬夫,唐代的里正、坊正,宋代的保甲长,元代的社长等,这些基层小吏都负有调解的职能。明代设里长、里老,并设有“申明亭”,《大明律》中有“凡民间应有词讼,许耆老、里长准受于本亭剖理”的记载。清朝更加重视调解,《牧令全书》记载,“公庭之曲直,不如乡党之是非。”当时还诞生了一种特别的调处形式——官批民调,即官府认为情节轻微,或事关亲族关系、伦理道德、社会风俗的,可以指派保甲、亲族、乡绅等人员进行调处。

现代人民调解制度最早萌芽于上世纪20年代第一次国内革命战争时期。在中国共产党领导下的农会组织中设有调解组织,负责调解群众之间的纠纷。抗日战争时期,人民调解制度不断发展。谢觉哉指出:“调解的方式最主要的是群众自己调解。”时任陕甘宁边区高等法院院长马锡五也强调“以调解为主,以审判为辅。”当时陕甘宁边区、山东抗日民主根据地、晋察冀边区、苏中区等地乡村都设有调解组织,并且称之为人民调解委员会,这个名称一直沿用至今。各根据地和解放区相继颁布了人民调解工作的条例、规程,为新中国成立后人民调解制度的发展和完善奠定了良好基础。

新中国成立以后,人民调解制度进一步发展。1950年,《中央人民政府政务院关于加强人民司法工作的指示》强调:“应尽量采取群众调解的办法以减少人民讼争。”1954年,中央人民政府政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》,首次在全国范围内确立了人民调解制度。1957年,刘少奇同志指出:“人民调解委员会是政法工作的第一道防线,必须加强。”1982年,人民调解作为基层群众自治的重要内容写入《宪法》,同年颁布的《民事诉讼法(试行)》明确了人民调解与民事诉讼的关系。《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》《继承法》《婚姻法》等法律都对人民调解作出规定。2010年,第十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《人民调解法》,是我国第一部全面规范人民调解工作的法律,在人民调解制度发展史上具有里程碑意义。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,对完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系,加强行业性、专业性人民调解组织建设,发展人民调解员队伍等作出决策部署。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》等中央文件,强调发挥人民调解在法治政府、矛盾纠纷多元化解机制、乡村治理、公共法律服务体系建设中的重要作用。2018年3月,中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了《关于加强人民调解员队伍建设的意见》,并由中央政法委、最高人民法院、司法部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部联合印发,这充分体现了中央对人民调解工作的高度重视和对人民调解员队伍的关心爱护。

回顾人民调解制度的发展历程,人民调解制度是地地道道的“中国创造”,它根植中国大地,具有深厚的文化传统、广泛的群众基础、强大的生命力和广阔的发展空间,是一项中国特色的法律制度,具有鲜明的中国特色:首先,党的领导是人民调解事业兴旺发达、始终沿着正确方向前进的根本保障。现代人民调解制度是党领导人民创立的制度,它的每一步发展,都离不开党的领导,都需要加强党的领导,切实把党的领导贯穿人民调解工作的全过程、各方面,确保中央关于人民调解工作的决策部署得到全面贯彻落实。第二,人民立场是人民调解工作的根本立场。人民调解为了人民,依靠人民,始终把维护双方当事人的合法权益作为出发点和落脚点,以优质高效便捷的调解服务,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。第三,服务大局是人民调解工作的重要使命。人民调解不仅要及时有效化解当事人之间的矛盾纠纷,还要主动服务党委政府中心工作,积极营造和谐稳定的社会环境。第四,灵活便捷是人民调解工作的显著优势。人民调解组织扎根基层,遍布城乡,是群众家门口的纠纷解决渠道和方式;人民调解程序简便,以群众喜闻乐见的方式开展调解,能够为双方当事人提供最大便利,有利于矛盾纠纷快速有效化解。第五,调解不收费是人民调解工作长期坚持的传统。我国的人民调解不向双方当事人收取任何费用,是一种纯公益的调解,其工作经费主要由政府或设立单位保障,有力确保了人民调解工作的中立性、公正性。第六,不伤感情最体现和谐社会柔性治理的要求,经过调解达成共识,不存在你输我赢,结局一般都是握手言和。

二、怎么做好人民调解

人民调解调解的是民间纠纷。在纠纷主体方面,矛盾纠纷主体日益多元,范围不断扩大。在纠纷类型方面,随着社会矛盾纠纷形势的发展,人民调解工作领域从传统的婚姻家庭、邻里、房屋宅基地、生产经营、小额债务、轻微侵权等常见多发的矛盾纠纷,逐渐向医疗、道路交通、劳动争议、物业、消费、旅游、金融、保险、环境保护、知识产权、互联网等领域拓展。

人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织,人民调解员是调解工作的具体承担者。人民调解委员会是否依法开展调解工作,人民调解员的能力和水平,直接影响调解工作的合法性和有效性。

在组织类型方面,《人民调解法》规定了四种类型的人民调解委员会,截至2018年底,全国有人民调解委员会75.1万个,其中,村(居)调委会65.3万个,乡镇(街道)调委会4.2万个,企事业单位调委会2.6万个,社会团体和其他组织调委会3万个,基本形成了覆盖城乡和重点行业、领域的人民调解组织网络。

在组织形式方面,近年来,一些地方积极推动人民调解组织形式创新,有的建立专业人民调解中心,并到民政部门登记为民办非企业组织;有的建立以调解员个人命名的调解工作室、老兵调解工作室、特色调解工作室等,打造了一批调解工作品牌。

在队伍结构方面,各地在积极发展兼职人民调解员队伍的同时,大力加强专职人民调解员队伍建设,注重吸收退休法官、检察官、警官、司法行政干警,以及律师、公证员、基层法律服务工作者和社会志愿者等参与人民调解工作,提高了人民调解员队伍的职业化、专业化水平。截至2018年底,全国共有人民调解员350余万人,其中专职人民调解员42.3万人。

在队伍素质方面,司法部每年举办全国人民调解师资培训班,创办人民调解大讲堂,每月一讲,迄今已有约90万人参加了视频培训,司法部还在湘潭大学和上海政法学院设立“调解理论研究与人才培训基地”,开展全国人民调解专家选聘工作,共选聘两批共20位专家,组织全国人民调解专家进行了巡回宣讲。各地开展专项活动锻炼队伍,如开展“人民调解员岗位大练兵”“人民调解员强素质、树形象”“人民调解大赛”等活动,人民调解员队伍的整体素质明显提高。  

2013年以来,司法部先后表彰全国模范人民调解员、全国人民调解工作先进个人、全国最受欢迎人民调解员3400余名,各级党委、政府表彰人民调解组织8万余个、人民调解员15万余名。全国人民调解员英模人物层出不穷,涌现出一大批模范代表。特别是重庆市江北区观音桥街道老马调解工作室调解员马善祥,山西省阳高县龙泉镇人民调解委员会主任李培斌,他们作为全国人民调解员的优秀代表,分别当选为十三届全国人大代表、党的十八大代表,获得了时代楷模、“最美奋斗者”等荣誉称号。在中共中央、国务院举行的庆祝改革开放40周年大会上,马善祥还获得了“改革先锋”称号。

三、如何推进新时代人民调解工作创新发展

中国特色社会主义进入了新时代,为人民调解工作提供了很多难得的发展机遇,也提出了许多新任务、新要求。就机遇来讲,人民调解领域更宽了、舞台更大了。中央高度重视人民调解工作,对人民调解工作作出一系列决策部署。中央有关部门和地方党委、政府出台了一系列政策法规,为人民调解工作提供政策支持和法治保障。法院人少案多的现实压力倒逼多元化纠纷解决机制改革,其中调解是最重要的组成部分。就新任务新要求来讲,对人民调解工作要求更高了、更严了。随着我国改革进入深水区,经济社会发生深刻变革,社会结构发生深刻变动,人们思想观念发生深刻变化,矛盾纠纷呈现出很多新的情况和特点。就人民调解自身来讲,也存在发展不平衡不充分的问题,在工作理念、组织形式、调解范围、方式方法、体制机制等方面还存在很多不适应的地方。

推进工作理念的创新。做好新时代调解工作,应坚持和强化三种理念:一是依法调解的理念。在全面依法治国的大背景下,人民调解作为公共法律服务体系的重要组成部分,不仅要及时化解矛盾纠纷,实现案结事了,而且要依法维护双方当事人的合法权益,促进社会公平正义。二是预防为主的理念。习近平总书记强调,要“将矛盾消解于未然,将风险化解于无形”。任何矛盾纠纷都有一个发生、发展的过程,关键是要及早发现,及时采取有针对性的防范措施,这样不仅成本最低,而且效果最好。人民调解组织和人民调解员遍布城乡最基层,处于排查化解矛盾的最前沿,能够做到第一时间发现矛盾,第一时间化解矛盾。三是融合联动的理念。习近平总书记指出:“坚持人民调解、行政调解、司法调解联动,鼓励通过先行调解等方式解决问题”。面对矛盾纠纷的新特点,人民调解必须与行政调解、司法调解联动,与仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等纠纷解决方式衔接,还要发挥司法行政系统丰富的法律服务资源优势,形成矛盾纠纷化解工作合力。

推进工作机制的创新。全国20多个省份出台了诉调对接、公调对接、访调对接等衔接联动工作机制的意见,通过在基层人民法院、公安派出所、交警大队、信访等部门设立派驻人民调解工作室,接受有关部门移交委托开展调解,有效缓解了法院、公安和信访等部门的工作压力。截至2018年底,全国共设立派驻基层人民法院人民调解组织2864个,派驻公安派出所人民调解组织1.4万个,派驻信访部门人民调解组织3311个。此外,各地还积极探索创新具有本地特色的调解工作机制,如一些地区建立健全行政接边地区联防联调工作机制,一些边境地区建立了定期联系沟通、边境边民纠纷联合调处、突发事件应急处理机制,还有的地区建立“以外调外”工作机制,聘请外籍人士、台湾居民等担任特邀或特聘调解员,开展涉外、涉台纠纷调解,取得积极成效。

推进方式方法的创新。全国20个省份开办电视调解栏目,如江西“金牌调解”、北京“第三调解室”、山东“有话好好说”等调解栏目发挥了“调解一案、教育一片”的良好社会和法律效果。近年来,司法部制定颁布了《全国人民调解管理信息系统技术规范》,大力推广信息技术和人工智能在调解工作中的运用,大多数省份据此建立了人民调解管理信息系统,江苏、内蒙古、上海、天津、云南等地研发了手机APP、微信小程序等,一些地方开通了人民调解微博、公众号,使人民群众不出家门,手指一点,就可以享受贴身便捷的调解服务。

司法部副部长刘振宇2019年11月7日在中国政法实务大讲堂对外经贸大学专题讲座节选

责任编辑:杨姣姣
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